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编者按
审计署近日首次公布我国政府债务“家底”截至2013年6月底，全国各级政府债务额高达20万亿元，其中地方政府负债近11万亿元。此前召开的中央经济工作会议已就政府债务风险提出了警示，并将“着力防控债务风险”列为2014年经济工作的六项主要任务之一。
本次审计还发现，融资平台公司是地方政府举债的主体。我国城镇化进程中形成的“土地财政+政府融资平台负债”的融资模式，因其造成了地方政府过度负债而受到质疑。然而，推进城镇化是未来我国经济发展的一条重要主线。以往，城镇化的筹资渠道主要依赖单一的财政拨款和政策性贷款，尽管在过去一段时期内已经逐渐发展出债券、股权、保险等多种融资方式，但仍未能满足城镇化的巨大融资需求。
十八届三中全会与其后召开的中央城镇化工作会议都明确提出，未来可允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，这也为城镇化过程中如何建立多元可持续的资金保障机制明确了方向。
为了深入探讨如何创新融资机制以促进城镇化的持续健康发展，上海新金融研究院主办的《新金融评论》2013年第6期特组织专题，发表了相关研究成果。本报本期特刊发由中国金融四十人论坛成员、国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松、财政部财政科学研究所所长贾康、中国保险监督管理委员会政策研究室主任熊志国撰写的三篇文章，以飨读者。 （廉薇）
中国金融四十人论坛成员 巴曙松
中国已经有超过50%的人口生活在城市，目前依然保持着较快的城镇化推进速度。现在通常认可的市场预期是2030年中国的城镇化率将达到65%～70%，届时将有大约10亿人生活在城市。快速的城镇化必然需要一个大规模的资金跨时空匹配机制来支撑。然而，在当前融资和财税体制下，城市基础设施融资依然存在诸多挑战。所以，要进行必要的融资工具创新、财税体制改革以及土地制度改革，打造可持续的城镇化融资方式。
新型城镇化产生新的融资需求
为了使基础设施投资更为满足高效、包容、可持续的城镇化需求，基础设施投资需要转变思路：投融资主体方面，需要更多引入市场力量以在项目成立时更多考虑建成效益；融资方式方面，多元化的资金渠道来源可使社会各类资金都分享基建带来的收益，同时也使项目建设接受市场的监督；另外，不再走“遍地开花”的老路，需要更多地考虑地方的产业转移、人口流动等因素。各地投资的区域、领域、行业将会因已有的存量建设、未来的要素变化以及更为重要的新型城镇化的要求而有所差异化。
新型城镇化模式的持续推进将产生进一步的建设需求。根据测算，2012～2020年我国基础设施投资需求总量将达40多万亿元。从未来的基础设施投资需求结构上看，中国铁路建设相对滞后，依然存在较大投资空间；公共设施严重不足，相关投资将随着城市化进程的推进而不断加大；城市污水的处理、燃气管道的铺设、城市绿化、垃圾处理、公园的建设等公共设施投资续期加大。
城市公共交通建设空间依然存在。早在2010年，英国一家咨询公司就对全球主要国家的工作人员上班时间做了一个调查，其中国以42分钟居首位。我国50个主要城市有1/4上班时间超过30分钟。有研究表明，城市的拥堵正是城市的基础设施未跟上人的发展步伐所致。
另外，农民工的市民化带来教育、医疗以及文化等领域的均等化投资需求。户籍制度放开以后，现居城市的从业者后顾之忧减少，其子女可以接受城市里的教育，他们也可以享受城市的医疗卫生，特别是对于受过高等教育的从业者，其文化服务需求更强。
为满足城市基础设施和公共服务所产生的融资新需求，中国要启动财政、金融和土地领域的改革。
财政改革：财权和事权再平衡
财政改革的目标是克服财权－事权不对称以及公共服务供给不足的问题。改革的路径存在三个可能：财权改革、事权改革和转移支付体系改革。
财权改革的空间有限，房产税是未来地方政府的收入潜力。为了保持政策的统一性与社会稳定，维护中央政府权威，一般都将收入份额较大的主体税种划归中央政府。中国当前的财权集中并不是特别强，而从各国经验来看，在当前的经济结构下，有很多的税种无法下放给地方。从成熟经济体的经验看，财产税或者说是房产税是支撑地方政府收入的主要来源。中国也可以挖掘房产税和使用付费作为地方税收的新潜力。
事权改革的迫切性更为明显，中央政府需要在公共服务领域承担更多的责任。当前中国的基础教育（中学、小学、幼儿园教育）和公共卫生两大领域的支出责任主要在县乡两级政府上；医疗保健领域的支出也主要在省级、市级和县级的责任内。然而，越往下的政府层级的财力越有限，这容易导致公共服务的供给不足。未来中央政府需要在公共服务领域承担更多的责任。
减少和归并专项转移支付是未来财税改革的关键一步。中央已经在推动转移支付结构变迁。2013年全年一般性转移支付同比增加14.3%，而专项转移支付仅增长2.5%。同时，可对用途相似、性质相同的专项转移支付进行整合，调整为一般性转移支付，这样可以按照公式方法进行分配，更加公开透明，提高资金的利用效率。近期，中国政府也明确指出把削减、合并一批专项转移支付项目作为财税领域的重点改革内容。
土地改革：提升土地财政使用效率
农村集体建设用地流转的潜在方向是“直接入市”，核心是突破政府的垄断供地，实现土地供给市场的同地同权流转。土地增值收益分配改革的方向则是在一次分配环节提高农民在土地增值收益中的占比，在二次收益环节，改革土地出让金的用途，将更大的比例用于城市转移人口的公共支出。
对于中国而言，房产税可以改变土地收入的时间流，是改变中国目前过度依赖“土地财政”进行镇化建设融资的可选方案。房产税是在房产建成以后无限期获得收入流，如果用于城镇化建设，那么就匹配了两者的资金与收益的期限问题。此外，城镇化投入加大，市政建设水平提高，未来城市的土地和房屋价值将不断提升，与之相关的财产税就提高，城市建设未来的偿还能力也会不断增强。下一阶段可以在重庆、上海试点经验的基础上，进一步扩大试点范围，使之逐步成为一个潜在的、可持续的地方收入来源。
金融改革：盘活存量、优化增量
中国需要改革金融业，使之可以更可持续地为未来的城镇化提供资金。从目前的背景来看，中国未来的M2增速预计难以有持续显著的增长，为了使金融部门继续支撑中国的基础设施建设，可以考虑扩大社会融资总量，要实现这一点，则需要提高直接融资的占比，使企业债券、市政债券、中票等融资工具发挥更大的作用。
首先，从国际经验看，市政债是地方政府最重要的融资模式，也将是中国未来最有潜力的城镇化融资方式之一。从发达国家的债券发展历程上来看，市政债是成熟且有效的地方政府融资手段，让政府的投融资活动接受市场的检验，让市场来定价也有利于提升市政建设本身效率。
然而，新《预算法》对地方政府自主发债并无放松，目前的提法仍然是“除法院和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。要想使市政债成为一种可行的融资途径，中国需要在财税制度和地方预算方面做出必要的改革，改变分权制的财税体系。在中国，分税制只是“适度分税”，中央对地方有较强的控制权。在基本的财税体系没有改变的情况下，市政债很难有发展空间。
其次，客观评估融资平台和影子银行在当前基础设施融资中的作用，在长期直接融资途径可以发挥显著作用之前，它们依然是中国城镇化融资的重要支撑。地方投资平台虽然存在金融风险转为财政风险的可能，但经过清理和规范后，其整体风险在某种程度上是可控的。在未来的城镇化融资中，应在规范的基础上，在风险可控的条件下，继续让它发挥作用。影子银行的情况也类似。
另外，一定条件下，ABS、信托、资产支持票据（ABN）等金融创新工具都可以成为盘活资金存量、优化增量资金使用效率的更为市场化的方案。
为实现财政和金融体系在未来城镇化融资中的作用，以上各项改革需要形成全面系统性的一揽子改革方案。在当前的城镇化融资体系下，税收体系、财权和事权划分、土地财政、城市基础设施融资和地方债务管理等方面的改革往往是互相联系、彼此制约的，因此需要考虑一揽子改革方案中不同内容的协调配合以及对经济的总体影响。有些改革内容比较容易达到共识，也容易推进，可以先行一步，有些改革的影响比较广，则需要事前的充分试验，方可推广。
（作者系国务院发展研究中心金融研究所副所长；本文由作者与杨现领合作完成。因版面有限，本文有删节，原文发表于《新金融评论》2013年第6期）（编辑 王梓 廉薇）
作者：巴曙松
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