刘梅生：农村政策性金融发展的回顾与展望

　　“推进农村金融体制改革与创新，建设和谐社会主义新农村”的2007中国农村金融论坛于2007年12月7日在北京召开，作为本次论坛的独家网络合作伙伴搜狐财经从现场发回精彩报道如下：

　　刘梅生(中国农业发展银行刘梅生副行长)：

　　女士们、先生们，下午好！农村金融问题是我们中央国务院当前非常关注的问题，银监会组织这次论坛意义非常重大，感谢会议主办方给我提供这个机会给大家介绍一下农村政策性金融方面的问题。

　　农业政策性金融是在市场金融条件下政府调控经济、支持农业的有效政策工具，主要包括银行、保险、担保、投资等业务类型。其中政策性银行又是核心主体，我国的农业政策性金融业是从无到有，发挥了不可替代的作用。面对现代新的形势要求，我们需要进一步完善有关的政策性金融体系，增强功能，发挥政策性金融支持新农村建设的作用，借此机会我讲两个方面。

　　第一，简要跟大家回顾中国农村政策性金融发展的状况。建国以来，我国农业政策性金融大致经历计划经济管理、国有专业银行分散管理、农业政策性银行为主的多元化发展三个阶段。

　　建国初期自1978年这段时期是计划经济管理阶段，在这段时间里面我们与高度集中的计划经济体制相适应，我国的金融体制高度统一，农村金融活动实际上在人民银行的统一指令下进行，那个时候无所谓政策性金融和非政策性金融或者我们可以换句话说，我们可以把它全部理解为政府的调控下的金融。农村金融的主要任务当时就是支持农业生产，重点还是发展粮食生产，这是一个阶段。

　　第二阶段是1979年到1994年，国有专业银行分散管理金融，随着我国社会主义市场经济的快速发展和金融体制改革不断深入，伴随着商业银行和人民银行的分离，这一时期政策性的金融任务分在了专业银行，比如说农业银行当时承担大部分粮棉油的贷款、扶持贷款、种子工程等等。建设银行当时承担了农业基本建设和基础领域的贷款，工商银行承担了部分粮油收购贷款和国家的主要农产品筹备贷款，中国银行承担了农产品的进出口贷款。1982年还恢复了农业保险，先后主要由中国人民保险公司对农业保险实行低保额、低收费的政策性保险。这段时间是各专业金融机构分别承担了部分的政策性金融业务。

　　第三阶段是1994年农业政策性银行为主的多元化的发展阶段，94年4月19日国务院决定组建农业发展银行，到当年的6月30日，工、农、中、建四家银行都将它承担的有关农业政策性金融业务划给了农发行，农发行的成立标志着中国的农村政策性金融进入新的发展阶段，这个时期农村金融性业务多元化快速发展，99年成立四家金融资产管理公司，随着四家金融资产管理公司的成立，部分农业政策性不良贷款进行了剥离。04年保监会启动了农业保险，先后仆射了安信、安华和阳光三家不同经营模式的专业性农业保险公司，开展保险公司与政府联办，为政府代办，以及直营等多种形式。05年这些保险公司有了一定的扩大，当年保费收入达到720亿元，05年以来地方政府主导的探索建立农业政策性担保公司开始，这些担保公司已经为农业产业化龙头企业、农户贷款提供担保，这些担保公司都是政府主导的有政府财政支持的和相当补贴的。

　　经过20多年的改革发展，我国已经初步形成包括银行、保险、担保、资产等业务类型的农业政策性金融体系，非常不完善，但是有了这些内容。在支持国家宏观调控，保障农两安全，农民增收等方面发挥了重要作用，也为下一步改革发展奠定了基础和创造了条件。农业发展银行作为农业政策性金融焦点基本上在农发行身上，农发行成立以来也大致经历了三个发展阶段。

　　第一阶段是94年成立到98年3月，我们把它看作是农发行建行的初期阶段，这个时期的主要工作是逐步完善组织机构体系，实现业务基本自营，充分保障粮棉油信贷资金的供应，基本解决向农民打白条的问题。同时也开展了农村扶贫、农业开发以及农业基本建设的技术改造方面的工作。

　　第二阶段98年3月到2004年7月，专门从事粮棉油收购信贷资金封闭管理的阶段。国务院所需要解决的信贷资金申购资金封闭运行的任务还没有完成好，农业发展银行把一部分开发性的业务剥离掉，专门从事粮棉油收购资金的管理，这个业务调整以后农业发展银行全面加强资金收购封闭管理工作，建立健全一系列的规范制度和办法，狠抓贷款的发放、使用、贷款的收贷收息等三个环节的工作，很快实现当期收购资金封闭运行，有效发挥宏观调控的作用。当时的作用我们集中起来一个是解决了打白条问题，这个也是困扰党和国家的多年问题，保护了农民利益，促进了农业生产的发展和农村稳定。98年到2000年是累计发放粮棉油收购贷款4968亿，01年到04年累计发放5450亿，按保护价敞开收购的政策得到落实。收购资金封闭运行的基本实现，挤占挪用得到了遏制。做到了贷款的增加和粮棉油的库存一致，向中央银行的借款开始逐年减少，国家的货币政策得以很好实现，2000年已经净归还贷款480亿，农业发展银行当时在粮棉油收购投放当中无底洞的状况得到扭转。通过加强管理初步实现了保本，减轻了中央财政的负担。

　　第三个阶段，2004年7月到现在农发行进行转型，着力按照现代政策性银行的要求进行发展，更好地履行政策性银行的支农，支农取得明显成效。初步形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农副产品生产加工贷款为一翼，以支持农业合农村发展的中长期贷款一体两翼的支农新格局，信贷投放每年都有较大幅度增长，每年收购生产的粮食占当年粮食生产的23%左右，商品量的55%以上，支持收购的棉花占当年总产量的50%以上，大约占商品量的70%以上。同时有选择支持农业产业化经营和农村基础设施建设，农业产业化经营贷款年度累计发放达到上千亿，今年农村基础设施等中长期贷款也开始很好，有七百亿左右，在农村金融当中的骨干和支柱作用开始初步显现。

　　大力推进我们自己内部的改革，出台了六个方面近40项的改革措施，完善规章制度和操作流程240多件，建立了内控体系，增强了经营活力，强化了风险控制，建立了市场化的撤出机制。原来农业发展银行的资金来源除了财政拨款的资本金以外全部是人民银行的金融债券，归还中央银行债券2464亿，自筹资金的比例已经占负债的50%以上，同时我们内部的科技手段方面其它方面也做了很多的努力。预计今年农发行的贷款余额将超过一个亿，比农发行多年来贷款规模不断萎缩的状况得到改善，经营利润130亿，30个省份全部实现盈利，人均创利25万元以上。不良贷款现在控制在6.56%，预计比上一年下降1.09个百分点。建国以来我国农村金融发展形势良好，支农力度不断加大，总体来看农村金融性政策体系仍不完善，对于未来发展的认识现在不统一，政府支持的力度需要进一步加大，包括政策性的银行、政策性的保险、政策性的担保、政策性的投资等等都需要加强完善。

　　展望一下农村政策性金融发展，现在是国家调控的经济，基于农业的基础地位的弱势性，需要政府进行支持和保护，农村政策性金融机政府主导性、银行借贷性、财务拨付性于一体是政府宏观调控有效的政策工具，在世界各国也是普遍存在的。我国是从计划经济向市场经济转型的，政策性金融往往被认为是计划经济的产物，将逐步被其它经济形态所取代。这种认识还是比较多的，问题是为什么市场经济国家也存在政策性金融，西方老牌市场经济国家是在自由市场经济向现代市场经济发展过程中坚力起来的，并且还有立法保障，但是目前仍保留了比发展中国家更为完善的农业政策性金融体系。比如说美国的农村电气化管理、农产品信贷公司、农业小企业局等，这都是政策性的金融机构，法国的农业信贷体系既是最早的也是功能最完善的农村政策性金融体系，日本的木林渔业公共先后支持的领域几乎涵盖了农业在生产的方方面面。从计划经济转型为市场经济，从自由市场经济发展到现代市场经济，无论是发展中国家还是发达国家均产生发展和保留了农业政策性金融体系，这说明什么问题？是否可以说这是一种殊途同归，恰好说明了在现代市场经济中农村政策性金融有其自身的生存空间，而不是过渡性的过程。因此，我觉得有必要对农业政策性金融做一些再认识，更好规划我国农业政策性金融的发展，充分发挥其对农村和农业发展的独特作用。根据建设新农村的需要，完善农业政策性体系的总体框架有一个设想，在国家农业支持和保护体系以及农村金融的总框架之下，建立包括政策性银行、担保、保险、投资基金、资产管理相互补充的政策性金融体系。其中农发行要坚持政策性银行办行方向，进一步深化改革，增强支农功能，充分发挥骨干和支柱作用。明确农业政策性保险的业务范围，完善多层次的农业拒拒灾险转移分担机制，逐步建立农村政策性发展的长效机制，鼓励政府出资的各类信用担保机构拓展农村业务，有条件的设立国有股份公司，政府事业单位私有股份公司、基金管理公司等农业政策性金融机构，建立多种形式的政府主导的农业产业投资基金向农业和农村发展的重点领域和重点项目提供投资担保信贷等综合服务，探索建立农业政策性再保险和主要从事系统性农业信贷风险的再保险机制，利用现有的资产管理公司剥离和处置，从而形成政策性金融、商业性金融、合作金融以及其它金融体共同支农的农村金融新格局。

　　在上述框架内可以有两种制度安排，拓宽业务范围，农发行完善有偿机制，完善支农功能，同时分别独立建立政策性保险机构、政策性担保机构共同主导实施支农政策，促进市场发育，营造良好的农村金融生态环境。

　　条件成熟的时候逐步整合这些政策性金融资源、政策性金融组织，组建政策性的农业金融集团，分设相应的农村信用机构子集团，为农村提供综合性的金融服务。在现有的条件下我们立足眼前优先考虑深化农发行的改革，强化农业政策性银行的支农作用，对农发行的改革有三点。

　　第一，健全农发行的法人治理结构。现在农业发展银行目前缺少代表出资人利益的董事会，考虑到农发行的特殊性，董事会应该由国家出资人代表宏观调控部门和有关部委的负责同志组成，通过董事会的决策能够直接履行出资人的责任，贯彻落实国家政策义务，充分发挥宏观调控工具的作用。

　　第二，明确农发行的职能定位，进一步拓宽业务范围，使农发行具备进一步发挥骨干和支柱作用的条件。农发行目前能够发挥骨干和支柱作用的方面最主要体现在农副产品的流通上，但是对农村中长期发展发挥骨干和支柱作用需要国家金融的介入。我现在非常赞成在农村迫切需要解决的问题是怎么面对大量的中小农户提供他们非常迫切需要的金融服务问题，但我现在讲的是政策性金融的问题，政策性金融业需要认真考虑国家对农村金融的骨干和支持作用怎样发挥的问题。

　　第三，促进实现农发行财务上的可持续，农业政策银行业完全可以实现可持续发展，农发行这几年已经证明了这一点，进一步还需要遵循银行发展的规律来适应我们农业和农村发展的特点和现实，明确完善政府指令性业务的补偿机制，并在货币政策、财税政策上面给予必要的支持，确保农发行有资本实力实现较优惠的信贷支农政策，更好发挥农发行的作用，促进政府职能政策目标的实现。在农业和农村发展中发挥更大的支撑作用，在引导金融支农方面发挥巨大的影响和带动作用，与合作金融、商业性金融共同为新农村建设做出新的更大贡献。

　　谢谢大家！