新发展观将改写项目评价体系

　　任何一个投资项目缺乏相关利益群体的支持都不可能成功，所以，项目评价方法中应当充分考虑到人的因素和作用，特别是受到项目影响的不同利益群体的作用

　　文/马小丁

　　构成投资项目评价方法体系的基础是什么？我国的投资项目评价方法体系的现状是什么样的？未来将要或者应当向什么方向发展？是每一个项目评价人员都面临的问题。

　　投资项目评价方法体系的构成

　　30年来，我国投资项目评价方法在沿袭前苏联简单的项目静态技术经济分析方法的基础上，通过借鉴国外成熟的技术和经验并结合我国国情，已经形成了相对较为完整的体系。从投资项目评价“全方位、全过程”的角度进行划分，当前我国的评价方法体系构成如下表所示：

　　我国投资项目评价方法体系包括了财务评价、国民经济评价、环境影响评价、社会影响评价、社会评价。各种评价方法，共同构成了一个全方位的评价体系，即利用现行的评价方法，可以对一个投资项目的工程技术、财务效益、经济效益、环境影响、社会影响、项目与当地社会的相互适应性等各个方面进行评价。同时，我国评价方法体系的构成还包括全方位的评价方法体系，即对一个完整项目周期的每一个阶段进行评价。

　　在项目准备阶段对应的是项目的论证分析，包括项目建议书和可行性研究报告的编制以及相应的评估论证工作；在项目实施阶段对应的是项目的监督和评价，如项目稽察；在项目总结阶段对应的是项目的总结，如竣工验收以及审计；在项目生产运营阶段对应的是项目的后评价工作。从实践情况看，全过程的项目评价工作的重点集中在项目周期的初始阶段，即项目准备阶段的项目可行性论证分析，而项目周期的后续阶段的评价工作，虽然有稽察和后评价两个主要工作内容，但是，从稽察的基本要求以及后评价工作开展的数量来看，并不是项目评价的重点。项目竣工验收和审计，考虑更多的是对项目完成情况的总结，而非完全意义上的项目评价。

　　全方位评价和全过程评价，分别从不同的角度对投资项目的方方面面进行评价分析。理论上，全方位评价确定了投资项目评价的内容，而全过程评价确定了投资项目评价的不同阶段，二者共同构成了完整的评价方法体系。

　　投资项目评价方法体系的特征

　　特征一，相关法律法规以及规范的缺失致使评价方法体系不完整

　　现行的评价方法内容构成中，财务评价方法、国民经济评价方法以及环境影响评价方法均有国家颁布的行政法规或者法律进行规范。《建设项目经济评价方法与参数》规范了财务评价和国民经济评价方法，《中华人民共和国环境影响评价法》规范了环境影响评价方法。但是社会影响评价和社会评价两种方法，目前并没有国家规范，还停留在理论研究和应用试点阶段。缺乏相关的法律法规和规范，致使现行评价方法体系中仅有财务评价、国民经济评价方法以及环境影响评价拥有法律法规的支持以及规范的要求，而社会影响评价和社会评价方法却处于没有相关依据的尴尬境地中，整个评价方法体系并不完整。

　　特征二，“以物质为中心”构成了现行评价方法的核心内容

　　在现行评价方法中，无论是财务评价、国民经济评价、环境影响评价，甚至包括在理论上有所认识的社会影响评价，均保持了一个共同的“以物质为中心”的特点。从评价的主要内容到评价指标的设置，以及评价的基本思路，均明显地体现出以物质投入产出比例关系分析为中心的特征。各种评价方法关注的要点，均是以物质为中心的评价，如财务评价关注的财务盈利和清偿能力、财务可行性，国民经济评价关注的项目对国民经济的净贡献、项目的经济合理性，环境影响评价关注的项目对自然环境造成的影响以及社会影响评价关注的项目建设对社会的影响、项目产生的社会效益。唯一关注投资项目建设过程中受影响的不同利益群体的社会评价方法，却因没有法律法规的支持而缺乏应用的环境和条件。

　　特征三，项目本质的单向性认识构成了现行评价方法的出发点

　　“以物质为中心”之所以构成了现行评价方法的核心内容，其根源是对投资项目本质的认识带有明显的单向性。以项目为中心构成了评价方法的基本出发点，具体体现在实际工作中，往往只考虑投资项目的投入产出、费用效益关系，在各种评价方法中强调的总是物质的一面，并没有考虑投资项目建设是在一定的社会环境中实施的，每一个项目都会对当地的社会、人口等多方面造成影响。在这样一种认识的支配下，评价方法中往往忽略了不同利益群体受到项目的影响以及这些群体对项目的反应与作用，忘记了投资项目是在特定的社会环境中进行建设，项目与当地社会之间还存在复杂的双向互动关系，二者之间的相互适应性构成了项目生存和发展的重要基础。

　　特征四，同一评价方法体系适用于不同属性的项目

　　现行评价方法体系的第四个特征，是不同属性的项目均采用相同的评价方法进行评价。无论是不同的投资主体??如政府投资项目和非政府投资项目，还是不同性质的投资项目??如公益性项目和经营性项目，均采用相同的评价方法进行评价分析，忽略了不同属性项目的特殊性评价要求。这样的做法，抹杀了不同属性项目的特点，导致不同项目的评价因缺乏针对性而无法真实反映项目的实际状况，不能为决策、管理和监督提供有效的支持。

　　特征五，全过程评价体系尚未建立

　　全过程评价方法在投资项目评价方法体系中占有重要的地位，是建立项目全过程评价，或者说是完善项目全过程管理的重要内容。但是，现行的评价方法体系，虽然有项目稽察制度以及相关的条例保证对项目的实施过程进行监督，但是稽察的内容设置在很大程度上集中在项目建设的三大控制方面，并没有形成完整的项目评价要求。后评价方法的发展有长足的进步，已经形成了较为完整的体系，并在实践中有较多的应用，但是，后评价制度和工作机制并没有建立。项目评价重视前期、忽略过程的基本状况并没有根本性的改变，全过程评价体系尚未建立。

　　上述特征的存在，反映出我国的投资项目评价方法体系还不能完全适应新形势的要求，在评价理念上，在方法体系构建上，我们还有很长的路要走。那么，上述特征存在的原因是什么呢？

　　影响未来评价方法体系的3大主因

　　一、发展观决定了投资项目评价方法的基本定位

　　“以人为本”的双向性原则是项目评价的基本要求。在投资项目评价方法中，要充分考虑到“以人为本”科学理念的要求，用新的理念来构造新的评价方法体系。任何一个投资项目都不是在真空中建设的，都要涉及到不同利益群体的利益，同时，任何一个投资项目缺乏相关的利益群体的支持都不可能成功，所以，项目评价方法中应当充分考虑到人的因素和作用，特别是受到项目影响的不同利益群体的作用。

　　投资项目是实现发展的手段，不是目的。投资项目建设的目的是什么？大部分人的理解是项目的建设为了完成某个建设目标，如具有某些特定功能的物质实体。但是，从以人为本的科学发展观角度出发，投资项目仅仅是实现人类发展的手段，并不是目的。一个项目的工程质量有多好，本身并没有实际的意义，只有这一高质量的项目为人们所用时，当项目能够为满足人们的需求提供服务时，投资项目本身才是有生命的。

　　传统的以物质为中心的理念支配下，评价方法就只能重视物质生产而不是人类的需要，新的理念支配下，评价方法应当在重视物质生产为人的发展创造条件的同时，更加注重投资项目满足人类发展需要的功能实现。

　　二、发展方式的转变决定了项目评价重心的调整

　　十七大提出了在科学发展观基础上的发展方式的转变要求，是改革开放30年来最大的思想转变。这一转变，对项目评价方法的发展具有重要的指导意义。

　　随着科学发展观的落实和发展方式的转变，原有的、传统的评价理念支配下的评价重心，同样面临转变的要求。发展观、发展战略和发展目标的转变，要求在未来的发展中重视和实现人的全面发展，以人为本成为未来发展中需要考虑的第一要素和基本出发点。

　　在这新的发展方式的指导下，项目评价方法的重心应当进行相应的调整，从关注项目本身到关注项目的外部性影响，从以人为本的角度出发看待投资产生的作用和影响，更加关注投资活动对自然和生态环境、资源和能源利用带来的影响。

　　三、管理体制的变革要求建立多元化的评价方法体系

　　2004年，国务院颁布了关于投资体制改革的决定，提出了按照社会主义市场经济基本要求，建立新型的投资体制??改革开放的历史，具体到投资领域，就是投资体制不断改革和完善的过程。投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化新格局的形成和发展，对项目评价方法的发展提出了新的要求。

　　在新的格局下，不同的投资主体和不同的资金来源建设的项目，存在千差万别的投资目的和利益诉求，政府投资项目和非政府投资项目的目标完全不同，那么，还能用同一种评价方法来对所有的项目进行评价吗？答案当然是否定的。一个以追求全社会公共福利的政府投资项目和一个追求资本收益最大化的企业投资项目，在投资目标上有着本质的差别，在评价内容、指标和重点上，也必须有本质的差别。因此，现行评价方法体系面临着在新的管理体制下进行改革的要求。在投资主体多元化、充分发挥市场配置资源的基础性作用、确立企业的投资主体地位、规范政府投资行为、构建新型投资管理体制的要求下，建立和发展多元化的项目评价方法，建立适应不同投资主体和投资行为的评价体系势在必行。

　　投资项目评价方法体系的未来发展方向

　　实现“以人为本”的评价理念的转变。未来我国投资项目评价方法体系的发展，首先评价理念要彻底转变。项目评价中，应当坚持科学发展观的“以人为本”的核心理念，将“把人放在首位”的思想贯穿于评价方法的发展中。

　　构建综合性、多元化的适用于不同属性项目的评价方法体系。在投资主体多元化和资金来源多渠道的格局下，在政府投资和管理职能进一步规范的情况下，应当构建综合性、多元化的、适用于不同属性项目的评价方法体系，以满足对政府投资项目、非政府投资项目、公益性项目、经营性项目等多种属性项目的评价要求。同时，要注意对以追求资本收益最大化为目的的投资项目的外部性影响的评价，是其能够符合资源节约型、环境友好型社会发展的基本要求。

　　建立完整的全过程评价方法体系和制度。项目评价在一定意义就是项目管理。从一个项目的提出，到项目的建成和运营，项目评价贯穿于项目的整个周期，而项目管理，同样是一个完整的周期。因此，全过程的评价工作，与全过程的管理是紧密结合在一起的。加强项目管理，尤其是政府投资项目管理，需要建立全过程的评价方法体系和相应的制度。

　　（作者：国家发展改革委投资研究所投资项目研究室主任）