彭希哲：利用政府和市场两种力量推动城乡一体化

　　为了深入探讨我国城乡一体化面临的新趋势、新挑战与新突破,中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司2009年12月5日--12月6日在海口合作主办以“城市化与城乡一体化”为主题的第五届“中挪社会政策论坛”搜狐财经现场发回精彩报道。以下是复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲在城乡一体化的探索、实践与国际比较单元的精彩发言

　　各位下午好！我今天非常高兴能有机会跟大家交流一下上海推进城乡一体化的时间和我们的一些思考。相比较其他的一些省市，上海在中国来说是城市化水平最高，也可能是城乡一体化水平最高的一个地方。到2008年的时候，上海现在常住人口1888万，户籍常住人口1391万，外来常住人口517万，上海这个地方外籍来沪人员占27.4%，上海实际上三分之一的人口是外来人口。对于我们说城乡一体化，我们看到上海的户籍中间的农村人口和非农人口变动很清楚，2008年上海户籍人口1391万人中间，农村人口174万，占12.54%，按照国家统计局关于城市化率现在上海的城市化率大概是70%。上海农业总产值占全市GDP1.2%，甚至可能不到1%。上海应当讲已经完成了工业化，基本上完成了城市化的过程，但是还是有将近2百万的人口归为农村人口。即使在上海这个高度城乡一体化的地方还是有城乡一体化的问题。上海人口密度来算每平方公里2931人，中心城区人口高度密集，上海的城市发展正在加速城乡一体化的进程。我们看到中间有一些点，大的点标志着上海希望在未来规划中间重点建设的上海内部的一些新城。我们可以看到上海实际上是通过大规模的建设，这是轨道交通，上海已经建成的轨道交通280公里，明年五月份要完工交付使用的大概是400公里的轨道交通，整个轨道交通不仅把上海围起来，实际上把上海的周边一直到崇明、南通，这边和苏州已经接轨，在南面已经和嘉兴接轨。我们这个是公共交通，已经通过交通路网的形式把城乡界限很大程度上打破，形成一体的状态。

　　在整个上海的过程中间，主要是感觉有两个推动力，一个是政府推动，主要通过规划、政策的制定，制度的改革来推动城乡一体化的进城。第二是市场的推动，推动区域的经济，产业结构的调整，劳动力市场的整合，用市场的力量来推动整个城乡一体化的过程。这个中间我们有一个想法，实际上我们现在谈到的城乡一体化在一个行政区域里面讨论城乡一体化。在上海的例子来说，城乡一体化已经突破行政地域的限制，呈现出区域一体化发展的态势，或者未来发展的前景。前两天我在上海参加交通建设委的讨论，随着城际高铁的建设，城际之间的交通可能比我市内的时间还要短，花的钱还要少。如果我们讨论城乡一体化发展的时候，珠三角、长三角包括上海已经面临突破行政地域的限制区域一体化的特征。

　　在这里面我们看到一个问题，像上海这样的地方，在讨论城乡一体化的时候，我们到底城乡一体化的目标是什么，是城乡的形态变化，是城乡居民的生活方式的变化，还是城乡劳动力的就业模式的变化，还是城乡的公民享受社会保障、公共服务的变化，到底是怎么一个概念里面。我们看到如果从地域角度来说我们已经一体化了，已经很少有特别明显的差别，但是城乡一体化是要缩小或消除社会形态上的城乡差别，而不是自然形态上的城乡差别。我自己感觉城乡一体化不是形态中间把农村全部变成城市，而是在社会形态中间，特别是社会保障、公共服务领域这个里面要能够真正的城乡享有共同的福利、共同的权利。这个过程中间我感觉还有一个城乡一体化途径，上海做得比较多的可以由几种不同的途径，城市功能向农村地区扩散，城市保卫农村或者城市战略农村，或者是农村功能的保持与完善，保持农村原有的生态功能或者经济功能。在这个过程中间进一步完善人文的社会形态。另外是城乡功能的重构和整合，在上海最近一段时间，十二五期间比较多的从低碳经济，低碳城市，从整个社会和谐的角度重新整体的规划，不是城市归城市规划，农村归农村规划。这里面我们可以看到，上面讲到，虽然整个上海从物理形态、自然形态已经高度一体化了，但是实际中间，各个不同的人口群体所享受的福利还是有很大的差别，比如说我们在上海1888万常住人口，这个中间参加城镇养老保险的人是820万，参加小城镇社会保险的人是118万，参加农村社会保险的是77万，大家可能会觉得为什么同样一个城市中间，我们已经高度城市化了，为什么还会有这么多不同类型的社会保障体系。比如说我们被征地农民，还有从业人员的。整个实际上我们看到整个上海市的社会保障、社会权利还是一个碎片化的过程，这个过程中间，这样一个城镇的保险最主要是原来的工人，原来城市的主体。现在实际上我们是五百万的参保人员，三百万的退休人员。小城镇的主体是原来的征地农民，失地农民，转换成参加社会保障，他的特点是参保的缴费比例比较低，综合的缴费率48%，小城镇24%，所以享受待遇也是低一半。农民的保险，随着农村人口的减少，农民参加的保险越来越低。被征地的93万征地农民主要是通过一次性参加社保的形式一次买断，小城镇保险在中国其他城市是没有的，如果新的社会保险法出来小城镇保险可能就是一种非法的制度安排。对于外来从业人员，上海市给他一个综合保险，但是不计入上海的综合保障体系。上海市政府把从业人员放在一个专门商业运作的保险，而不放在上海市的综合保障体系中来。

　　社会形态当中我们存在很多可以进一步改进的地方。基本养老保障城乡还是有区别。这个图是服务质量中间我们存在很大的差别，这是上海宝山区的一个图，这个地方我们不同的圆圈表明的是不同的服务半径，居民中间享受公共服务的还是不一样的，在北部地区主要是一个农村地区，南部地区主要是城市地区，这个学校也基本上集中在城市地区，这样的话可以看到每个街镇都有医院、学校，但是服务的半径、方便的程度、服务的质量还是有差别。

　　因此，我们自然形态中的一体化已经完成，但是社会形态的一体化还要很长的路要走。从我研究的感觉，我觉得有两个，一个是上海市内怎么进一步推广公共服务均等化的问题，第二个很重要的问题就是怎么来实现长三角范围之内的区域联动，通过区域联动来推进整个长三角地区的城市化，社会形态的城市化和自然形态的城市化。第三，我们需要特别关注的就是户籍制度改革，一个根本的制度性的安排的问题，对于像上海这样的特大城市来说，人口的容量必然是有限的，对于人口总量的进入加以一定的限制也是必然的。从我们的研究来说，我们反对把户籍制度妖魔，这是一个重要的制度性安排，这个制度性安排不是户籍制度本身形成的，而是以后在户籍上面叠加的互利、政治和社会的安排。这个过程中间我们仔细考虑，城乡一体化，政府真正能够调控人口流动，调控资源流动的这部分的资源、手段是非常少的，几乎没有手段。北京如果要控制在两千万人以内，上海要控制在两千两百万人之内，政府几乎是没有手段的，人口是随着就业和福利在流动的。我们做过很多尝试，希望逐渐把外来人口纳入到上海，成为上海的一个总体，上海对外来人口的叫法也有很大的变化，最早叫民工，后来叫流动人口，现在叫外地来沪人员，这个时候不分农民工、高端人才，只要你户籍不在上海，就是外地来沪人员，怎么把他通过一定的方式变成上海的居民，和上海同样享受经济发展的成果，对上海这样的特大城市来说是现在和未来都要考虑的问题。

　　我们的思路就是权利和义务对等，让外来人员在承担必要的义务以后享受相应的社会福利和社会权利，这个中间需要把福利从它的户籍中间剥离，首先解决的是就业中间没有歧视，然后是外来人口在上海的读书没有歧视，进一步发展到读高中、读大学没有歧视，最后的一个关键就是低保，上海不能给外地的民工低保，这个低保到最后可能还是要按照你的户籍来确定，我们的一个基本思路就是上海只能采取渐进式的方法，充分的利用户籍制度调控的功能，在这个过程中间逐渐的通过实践门槛运用全面实行居住证的办法，把外来人口融合、整合成为上海的市民。上海的城乡一体化，包括上海的城里人和农村人口的一体化，也包括上海人和外来人口的一体化。