“新土改”样本：成都农地流转调查

　　编者按/ “新土改”至今，仅成都柳街镇鹤鸣村就通过土地确权之后流转超过2000余亩土地，用于花卉蔬菜等现代农业种植基地，而这对于成都市自2004年以来整理超过125万亩待流转土地来说，仅是“蛋糕”一角。在集体土地流转和农地入市平抑地价的呼声越发强烈之际，冀望由“农地入市”平抑地价房价或许还只是一种“奢求”。

　　柳街镇鹤鸣村村支书刘文祥总喜欢谈论电脑上那张让国土资源部部长徐绍史惊讶的“鱼鳞图”。在这张图上全村每一处房屋、宅基地、承包地、林权的土地归属，都由每家每户按上像鱼鳞一样的手印。

　　这个创举被当地村民形象地描绘成“鱼鳞土地确权法”，在现代高科技的支持下，外界甚至可以在万里之外了解鹤鸣村的土地情况，“这为土地流转奠定了基础。”刘文祥说，通过确权之后现已有1000余亩土地经营权流转给一家名为通达农业的公司作为现代农业基地，而这仅仅是该村农村集体土地流转的开始。

　　然而，根据我国土地管理法和有关政策，农村集体建用地一律不得搞商品房建设。外界所冀望的由“农地入市”平抑地价房价的“奢求”或许还需等待。

　　小镇故事

　　人口约4万余人的都江堰市柳街镇，距离成都城区30余公里之外。鹤鸣村村主任余跃还时常拿起锄头往地里跑，不过他的2亩多农地和周边的几十户村民的土地一样已经被挂到了成都市农村产权交易所土地使用权流转信息栏上，随时可能进入交易。

　　一年多前，平静的小村庄掀起了一股波澜。刘文祥和余跃突然接到上面通知，要召开一个产权改革动员大会，上级还一再强调开会的事不得外露。

　　开会的时候，都江堰市委书记刘俊林来了，“产权改革就是要确权办证，把房屋、土地、林权这些本本发到村民手上。”听到刘书记说，土地确权之后，产权可以拿来担保贷款，或者是集体流转然后以产权分红，刘文祥激动得在下面拍起了巴掌。“我们的豌豆尖只能卖两元一斤，而双流的豌豆尖卖到国外是100元一斤，他们种菌一亩地年产值甚至可以达到1.5万美元，这就是集中规模经营的结果。”

　　之前几年，也有政府征地事件发生在鹤鸣村，但由于补偿低，村民不同意。而产权归属不明，政府要强征，刘文祥和余跃更是上下不讨好。“如今确权30年不变，收益权归农户，大家的权益就摆明了。”

　　这次动员会后，鹤鸣村迅即成立了议事会、监事会、调解小组，甚至还成立了5到15户组成的“元老会”帮助解决土地登记、测量过程发生的问题。鹤鸣村的土地数据经过公示后：集体土地所有权、集体建设用地使用权确权到村或组；而承包地、自留地、宅基地和房屋则全部确权到户，并通过鱼鳞图的方式呈现。而后余跃和村民们拿到了《农村土地承包经营权证》、《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》及《林权证》。

　　2008年6月，通达农业通过土地流转获得了鹤鸣村1000余亩土地经营权用于花卉和蔬菜种植，每亩地通达农业支付850斤大米（折合约1400元人民币）租金。

　　“我也有2亩地在其中，仅此一项一年可获得近3000元纯收入，租金每5年还要递增，村民通过外出打工或者成为现代农业工人，一年纯收入可达2万元左右。”余跃说，这要比之前收入高上2倍左右。

　　如今，鹤鸣村的村民已经希望自己剩下的土地尽快流转出去，他们将土地信息挂到了成都市农村产权交易所。

　　而来自成都市农村产权交易所的信息显示，2009年以来，等待流转的土地达到数万宗。

　　自下而上的尝试

　　“先做、后说，做好后再说。”成都市国土局一位人士透露，直到徐绍史部长等领导、专家多次考察肯定后，2009年5月，成都模式获得国务院批示后才“打开窗户”。

　　此时，成都模式下的经过土地整理后可供流转的土地规模已超过125万亩。根据成都的远景规划，到2020年，成都市将以现有660万亩耕地为基数，今后每年平均新增流转耕地约为50万亩。

　　“这些被释放的农地，将产生天文数字的市值。”成都地产界一位人士分析，即使按200万亩计算，成都锦江区一亩地的使用权现在挂牌价为80万元每亩，125万亩土地市值将超过1万亿元，而且按规划将以每年4000亿元价值递增。

　　不过，这份计划实施起来，启动资金也颇为庞大，以锦江区为例，土地整理成本加安置费一亩至少30万元。

　　要取得这些天文数字般土地市值的前提是，如何解决农村国土整治所需要的庞大资本？农村和农民的自我积累有限，只能来自于城市化推高了地价的土地收益。

　　土地使用权的深入改革还需政策支持。

　　据了解，按照国务院5月份对综和改革的批复：与统筹城乡发展主题相关的改革事项，将优先放在成渝试验区先行先试；对一些重大的改革开放措施，国家发改委将加强对配套改革试验的指导和协调推进工作。

　　此间，“土地银行”在成都多地已经破茧而出，这种以农业资源经营专业合作组织模式，由政府出面组织，把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权，以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合，“零存整贷”，用以加快农地流转，推动农业产业化和规模化形成。

　　对于成都在农地入市方面的探索，不少业界人士认为，“充足的潜在土地供应确实能在一定程度上缓解高价土地难题，成都今年的土地拍卖没出现高价地王，与此有一定关系。”

　　“深水区”的平衡

　　然而，短期来看，农地入市缓解高房价、高地价只是外界一相情愿。

　　“农村各种产权通过权证形式确定，使之成为农民法定资产，并赋予可流转的市场化资本禀赋，这是改革的一大步。”成都大学统筹城乡研究中心副主任吴建瓴认为，确权最终能不能推动农村建设用地流转，还有待观察。

　　在吴建瓴看来，首先是现行土地管理办法规定，集体土地并不能用于房地产开发，而经整理后多余出来的土地指标用于旅游业、工业用地也仅仅在局部尝试，并未得到明文确认。

　　“土地流转范围有限。一方面要保证18亿亩耕地红线，新农村建设的道路、水利等公共设施也需大量土地指标，农地流转首先保证的是这两者。其次，成都城乡统筹操作的是存量用地，整理成本较高，又限制房地产开发，土地整理的投资者不易拿回成本。”吴建瓴说。

　　吴建瓴的担忧得到了成都大面镇书记李刚的证实，大面镇被确立为城乡统筹示范点。“我们整治出来的土地指标首先保证村民的住房安置，余下的大部分作为工业、商业用途由合作社管理保证村民分红，只有很少一部分经由国土局申请指标变更后实行招拍挂出让给房地产企业，这部分指标有限占不到2%，也仅用做住房安置和工商业建设及新农村建设的投入。”李刚说。

　　在吴建瓴看来，通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标，经由“占补平衡”和“增减挂钩”，确实可以增加土地供应，释放出更多的级差土地收益。但这一过程，必须要求城市资本与农村闲散土地资源的良性互动，“这一模式能否大面积推广，一旦改革向深水区发展，国土部的态度就很关键了。”