新土改土地流转不是单剂药方

　　新土改土地流转不是单剂药方

　　如果“卖手印”能赚钱，安徽省小岗村村民严金昌的手印会很值钱。

　　30年前，严金昌在曾经推动了中国农村重大变革的“分田到户”的秘密协议上摁下手印，那份协议如今已是价值连城的珍贵文物。

　　两年前，严金昌摁了另一份“手印”。

　　他和十几户农民一起，以每亩500元的价格把自家的两亩土地出租给一家上海养殖公司发展规模养殖，年终参与分红。

　　或许要过些年头，才能显出严金昌这个“手印”有多值钱。但是两个手印之间近30年的时空穿梭，本身已足以在中国土地改革的史册上金光闪闪。

　　憧憬　“土地卖给国家”

　　“以前，我们的土地承包合同是30年，听说以后会续签到70年。还有人说，以后国家可能会花钱收地。”南京市六合区农民熊芝香说起这事，不免有些兴奋。根据熊芝香的说法，最近几个月，与她同一个村的村民私下都在交流这个信息。

　　虽然熊芝香和她的邻居们潜意识中觉得这次的土地政策变化可能会对他们的生活产生很大影响，但是，他们并没有意识到，这可能是中国农村改革继30年前土地承包责任制推广后又一次具有里程碑意义的变化。

　　熊芝香有一儿一女。女儿已经出嫁，跟随女婿搬迁到了南京市区居住；儿子去了深圳谋发展。她自己在南京市找了一份住家保姆的工作。丈夫由于身体原因，没有外出打工，家里的地平时基本都只有丈夫一个人操持，到了农忙时节，她和女儿才会找机会回家帮忙。

　　在谈到是否愿意把土地卖给国家时，熊芝香说：“如果土地真的可以卖给国家，只要价格合适，我们当然愿意卖，然后干脆搬到城里住。我的积蓄5万多元都已经给了儿子去深圳做小生意，现在把地卖了，也好补贴点他结婚的钱。”

　　在同一个城市，陈德明和妻子也感觉到了一丝新风向。他们夫妇两人以工艺木材生意起家，原本一直在南京市金盛装饰城里做木制品批发零售。10多年来，夫妇俩赚了点钱，总想着往其他方向发展。陈德明觉得吃喝是人的根本，最稳定的生意还是搞农业。早在四五年前，他就有在乡下找块地，搞点现代化农业投资的想法。

　　这个想法，终于在去年得到实现。陈德明在南京郊县以30万元的价格从农民那租用了土地30年的使用权，搞起了现代生态农业。最近，他听说农用地政策可能会有变化，甚至农村宅基地也会有变，他一方面担心自己租的地会有问题，一方面又想着抓住机会，再把目前的农场面积扩大点。

　　陈德明从来没听过“土地流转”这个词，他也不知道，从农民手里租地搞现代农业的方式，在很多专家眼里，就是“土地流转”的雏形。在长三角这块中国的鱼米之乡，各种形式的关于农村土地使用权的尝试正如火如荼进行。这些尝试中，有些是政府行为，但绝大多数还是农民自发行为。就如同30年前，在安徽凤阳小岗村，“严金昌”们书写了中国农村改革的重要一笔。

　　现实 “一权”到“四权”的尝试

　　其实，近几年来，随着农村发展规模经营的呼声渐高，土地以家庭为单位生产的效率低下问题越来越得到重视，城乡收入差距进一步扩大，城乡二元问题突出，全国各地纷纷开始了土地流转的尝试。人均耕地面积较低，土地分散经营暴露问题较多的长三角，当然不会落后于这股潮流。

　　国务院发展研究中心有关专家就表示，允许农村土地多种形式流转，本身不是新提法，十几年来国家一直鼓励和引导农村土地的流转。2003年实施的《农村土地承包法》，规定通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。这从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。多年来也有很多地区进行了各种有益的探索。

　　以浙江省为例，土地流转在嘉兴、绍兴、湖州等城市以各种新的形式开展。浙江省农业厅经管处副处长顾剑明就介绍，浙江一些城市创新出了分季流转、土地互换、土地托管等新模式。湖州市更是在农村改革中创新引入高等学府，与浙江大学共建的“新农村试验区”不仅实现了土地流转、农田规模化运作，更把最新的农业科技成果直接带到田间地头。

　　浙江省农业厅的统计数据显示，截至2006年底，浙江省共有209万农户流转出土地393万亩，占全省家庭承包经营农户的22%，占总承包耕地的19.8%。仅仅浙江一省，已经有4300多个村建立了土地流转服务组织。

　　除了浙江，长三角另一省份江苏，土地股份合作社也遍地开花。为了加快农村土地承包经营权流转，江苏省今年起专门设立2000万元农村土地流转扶持资金，扶持具有一定规模的、合法有序的土地流转。

　　长三角之外，成都和重庆获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”后，土地流转以国家的名义在该区域内展开了更为大胆和积极的试验。以成都为例，该市不仅关注农村土地承包经营权的流转，更大力推进土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权、集体林地使用权的所谓“四权”流转。

　　从“一权”到“四权”，不少人敏感地意识到，中国的农村土地政策恐怕会有大的变化，甚至有人直接把时间点定在十七届三中全会后。然而，出乎意料，刚闭幕不久的十七届三中全会并没有对土地政策进行大的调整，这背后的原因又何在？

　　隐忧　离了土地 怕没了保障

　　不能否认，经历了几年的尝试后，土地流转的一些后续问题逐渐暴露出来。在记者采访过程中，一位菜农就表示，由于家里的土地并不多，自己的年纪也大了，进城打工不现实，他很担心土地集体化后，自己能够分到的利润不足以负担今后的生活。

　　实际上，这种担心是普遍存在的。不能否认，过去几年里，伴随城市化进程，并非所有失地农民都获得了满意的补偿。国家发改委副主任朱之鑫就表达了对农民土地权益的担忧。他说：“我国在统筹城乡经济发展中还存在着五大矛盾，其中就包括农民土地权益尚未得到有效保护、低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题突出。”

　　除了过去的土地征用给不少农民留下阴影外，几千年来一直依靠着土地生存的农民们普遍担心失地后谋生、居住、就医等最实际的问题。有专家就指出，解决中国的农村问题，需要三驾马车，分别是“农村土地改革”、“农村金融改革”和“农村社会保障”，这三者互相依托，缺一不可。这三者中，农村金融改革旨在解决农村土地由分到合后，农业发展可能面临的有地无钱的资金困境。而完善农村社会保障体系，则是为了保证土地流转后，无地农民的基本生活。这三者中，农民切身感受最深的将是社会保障。

　　在谈到土地流转后是否担心生活问题时，熊芝香说：“今年，我们都办了养老保险和医疗保险，每年最低只要交300多元，女的55岁以后，男的60岁以后就可以和城里人一样领退休工资了。”熊芝香仍然有一丝忧心的是土地卖掉的钱，可能买不起城市里的房子。她希望到时候，政府能够先有一些安置措施出台。

　　实际上，有关政府部门已经考虑到农民的顾虑。嘉兴市农办主任汪洪波就介绍，通过城乡一体化试点工作，该市政府发现，农民如果离开土地，最怕两件事：一怕买不起房子，二怕没有保障。这其中就牵涉到合理补偿和社会保障两项重要工作。如果没有预先把这两项工作做好，让农民被迫离开土地，是置农民利益于不顾，也是对国家的不负责任。

　　中国社科院宏观经济研究室主任党国英就表示，在农村土地问题上，国家的政策基础定调是稳定，表现在农地承包权要长期稳定，这关系到农民利益，更关系到国家粮食安全。这也是胡锦涛总书记今年9月在安徽视察农村工作时着重强调的一点。此外，党国英也表示，在流转问题上，必须首先强化农民的决定权，或者叫土地的财产权。强化这个权利，才能保证农村土地流转不会产生后续的诸多问题。

　　目前看来，在农村社会保障工作还不完善、土地流转后续问题没有解决前，中央没有在十七届三中全会后立刻在农村土地政策方面有大动作，确实是有其深意的。

　　目标　　不仅是土地换保障

　　尽管国家没有大刀阔斧推进农村土地改革，实际上，在部分地区，政府已经尝试从解除农民生活保障后顾之忧的角度出发，开展农村土地改革。长三角不少城市在其中扮演着先行者角色。

　　记者从嘉兴市政府了解到，在推动土地使用制度改革的同时，户籍制度、规划管理制度、公共服务均等化、新市镇建设等其他9项改革也同步启动。各项举措中，一个名为“两分两换”的改革正在嘉兴部分乡镇试点。“两分两换”的基本运作模式是，宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。

　　在汪洪波看来，“两分两换”试点的最直接作用，在于打通农民进城的渠道，为土地和保障搭起了桥梁。

　　长三角其他城市，类似的政策也在推行。随着长三角多个城市试点户籍制度改革，城乡居民户籍逐渐统一，城乡一体化的社会保障也成为可能。以江苏省镇江市为例，镇江推行对城乡所有居民统一的政策和待遇，让全体城乡居民站在一条起跑线。这种城乡一体的社会保障制度的推行，无疑是为农民转为市民打下了基础。

　　此外，长三角城市纷纷取消对农民进城就业的限制性规定，降低进城和就业的门槛，加快建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。不少地方还将农村剩余劳动力培训转移作为统筹城乡发展、增加农民收入的重要手段。这也为农民离开土地后能够在城市寻求到稳定的就业机会打开了大门。

　　通过长三角各个城市的试点，政府越来越清晰地意识到，解决城乡二元问题，绝不是一个“土地流转”就可以达成的，这更像是一个系统工程，需要多项改革并举。被全国公认城乡二元问题解决得较好的上海浦东新区，一系列措施也在同步推进：通过社会管理和社会服务的城郊合一，强化政府的社保职能，建立城乡一体化的社会就业和社会保障体系；通过完善公共财政体制和转移支付机制，不断加大对郊区发展的支持力度，包括统一城乡的就业服务和就业政策。

　　“要是到时候能够有一套安置的房子，我还能在南京城继续打工，土地是租给别人，还是卖给集体，都挺好的。如果老公能在城里找到一个合适的工作就更好。几年后，我们退休了，就可以在家带孙子了。”熊芝香憧憬未来的生活。她的憧憬，是目前农村改革的方向，也是政府必须肩负起的担子。