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以权力为基础的城市治理和以市场为基础的城市治理，在很多问题上具有截然不同的问题界定和政策选择
中国城市权力性开放的发展，一靠国家大项目和各种投资；二靠招商引资，发展高科技和CBD服务业；三靠房地产和汽车产业；四靠会展经济。很多城市都各有各的办法。但共同的办法是：通过开发房地产和发展汽车产业，来推动GDP扩张性的经济增长。这一政策目标，推动了中国城市的迅速发展。但也带来两个问题：城市住房价格高速上升，大城市普遍堵车。
权力开放性城市的重新封闭化
因为房价过高，堵车严重，大城市政绩目标发生变化，住房推动，汽车推动下的GDP政绩，转变为控制房价过快增长，缓解交通拥堵为主的政绩。其结果是，因住房和汽车产业发展而推动的开放性城市，迅速走向以控制住房和汽车为特征的权力封闭性城市。
权力封闭性城市的特征是，拥有房子和汽车因此而获得了一个政策性身份，追求拥有房子和汽车，转变为一个身份性追求，如追求驾驶执照，追求结婚，追求家庭户口，追求合格的购车和购房资格，于是整个社会分成三类人：拥有房子和汽车的人，合格可以申请和摇号的人，没有资格需要追求资格的人。自由开放的城市，成了新的身份社会。
由于住房和汽车指标因行政控制而形成的稀缺性，使得指标本身成为无形资产。这种无形资产，使得资金和项目等市场要素的流动，因为人的身份而受到了扭曲。
中国的城市都有喜欢带一点“首”的特性，国家有首都，省有首府，地区有首市，县有首镇（即城关镇）。因此，中国各级城市封闭性的权力结构，除了自身的单中心特点之外，还受到上级区域性政府单中心权力的结构的约束，也受到散在的大数量民众的约束。在这样的结构中，市场化的选择往往让位于上级权力和散在大数量民众的要求。其结果是向上级让步，向本地散在的民众让步，非市场化让位给高度管制，从而从权力性开放走向权力性封闭城市。
以市场化思路分析具体城市治理问题
以权力为基础的城市治理和以市场为基础的城市治理，在很多问题上具有截然不同的问题界定和政策选择。
就房价高低来说，以权力为基础的城市治理，往往认为房价有一个合理的范围，政府可以通过行政控制来指挥房价，通过提供公共服务可以控制房价；认为住房都是居住的，为了赚钱的投资是投机行为，需要严厉打击；为了控制房价，要排斥外地人购房，并人为地把居住在城里的人分成各种身份，限制其购买房子的种类和数量。而以市场为基础的城市治理，往往认为房价反映了个人的选择。购买房子，是用于投资、出租还是自住，是个人理性选择的结果；房价高低是购买者的主观货币评价，如果认为房价高，就会改变自己的购买行为，而不是去强制改变别人的行为或者观念；不会严格区分外地人和本地人，也不会区分本地人的各种身份，更不会限制投资住房。因为只有投资更多，才可能有更低廉的房子可买或者可租。控制投资、控制购房的身份，只会行政性固化现有有房者的垄断地位，虽然控制了住房投资投机，却进一步创造并鼓励了身份投机，扭曲了住房市场。
以市场为基础的城市治理，认为城市交通有一个自身调节的过程。自发的消费调节和供给调整，自觉自发的个人调节，更易于界定拥堵并调节拥堵。在以市场为基础的城市治理中，拥堵的定义是主观边际界定的，个人改变交通行为的才是拥堵，否则就不是拥堵。因为人们会由于拥堵而改变自己的交通行为。如果人们认为开车拥堵，他们就会选择不买车，或者买了车后不开车，转而选择其他交通工具如公交车、地铁，或者骑自行车，或者干脆选择最方便的地点买房或者居住。如果明明知道拥堵，大家却还依然买车，而且还用车，这就说明，汽车拥堵并没有达到改变人们交通行为的地步。
以权力为基础的城市治理，认为城市交通的拥堵有一个客观指标，可以通过权力来进行调整。因此，只要城市的核心决策者觉得拥堵，政府就有权力来控制市民的交通行为。比如，决策者认为城市拥堵是因为人们买车太多，所以就开始实施限制购车的政策；认为城市拥堵是因为人们开车出行太多，就开始实施限制出行的措施，按尾号分号段限行；认为城市拥堵是由于外地车太多，于是就限制外地车进入城市。
事实上，无论是限制购车、限制车出行还是限制外地车进入城市，市民的交通需要依然存在，这些交通需求会想方设法突破限制。比如人们被限制买车，就会设法租车、借车，现有车辆的使用频率就会提高；在外地的本地号牌车辆，会逐步流回本地，实际上增加了本地车的数量；限制出行，就会转变为打出租车，而出租车又不可能完全满足需求，就会出现“黑出租”来填补空白。更多人会设法规避限行，比如家里两台车，其中一辆车限行的那天，开另一个车跑两个地方；或者在限行的那天早出晚归，避开高峰；或者违章出行，以罚款来购买出行权。至于摇号限购，这一政策使得很多人为了取得摇号权而考驾照，并把拥有一个车牌当作无形的社会资产来进行投资。其结果反而激发了更多人的购车欲望。这些策略行为，都抵消了限制效果。如果要消除这些策略行为，还需要制定更为严格的限制措施。显然，限制饥渴症（也就是越限制，越需要进一步的限制），必将困扰城市治理，并影响城市的活力。
（作者系中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师，制度分析与公共政策研究中心主任。本文系作者《什么是以市场为基础的城市治理》一文的下半部分。）
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