第一节 当前三农问题的表现
第二节 我国三农问题的形成与发展
第三节 解决三农问题的基本思路与措施
全面建设小康社会新阶段下的三农问题
我国是一个农业大国，截至2001年底，12亿多人口，除港澳台外，农民人口9.35亿，占总人口的73%。即使加上县城和小镇，全国城镇化的比重也只有37%左右，比世界平均水平低10个百分点，比发达国家低40个百分点。就我国目前国情来看，农业兴，则百业兴；农民富，则国家富；农村稳定，则天下稳定。深化农村改革，加快农村发展，维护农村稳定，直接关系到我国经济社会发展的全局。在2003年初举行的中央农村工作会议上，中央提出，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。
“读不懂农民，就读不懂中国”。中国历史上的治乱兴衰，一旦离开了对当时农民状况的科学考证，就无法破解其中的缘由和奥秘。当前推进中国现代化建设事业，如果不能恰当处理农业、农村、农民问题，就会在迷茫中徘徊。当前的三农问题集中反映在农民收入过低，农民就业问题严重，以及农村社会的政治经济发展缓慢。尽管政府对三农问题给予了极大的关注且采取了许多有针对性的政策措施，但是，传统条件下形成的农村与城市分割的城乡二元社会经济结构并没有伴随我国市场化改革的推进而相应地做出根本性的变革，而这又极大地限制了当前三农问题的有效切实的解决，也因而导致当前三农问题有愈演愈烈之势。今后20年我国要实现全面建设小康社会的宏伟目标，最关键、最艰巨的任务是解决中国弱质的“三农”的步履蹒跚的负重前行问题。
第一节当前三农问题的表现
2000年8月24日，《南方周末》头版发表了湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平写给国务院领导的信。据报道，当地人称这是“建国以来，监利县影响最大的信”。全文只有1595个字却点出了当前农村存在的问题，文中堪称点睛之笔的三句话即“现在农民真苦，农村真穷，农业真危险”深刻反映了当前“三农”问题的现状，可谓字字千钧，振聋发聩，非常值得我们深思。
一、农民收入增长缓慢，城乡差距、东西部差距进一步拉大
从上世纪后5年到进入新世纪，我国国民经济一直维持在7%～8%的较高的增长速度，在城市居民的收入水平和生活水平大幅度提高的情况下，农民收入增长缓慢问题日益突出。“九五”以来尽管中央把农民增收当作头等大事来抓，并且出台了一系列的政策措施，但总体来看收效甚微，农民收入增长幅度远远低于“八五”期间，农民收入的增长幅度也大大低于同期城镇居民的收入增长，且呈逐年下降的趋势。1990～2001年，农民人均纯收入增长4.48%，比80年代增长速度几乎慢了一倍；而同期城镇居民人均可支配收入增长110.15%，年均增长7%，比80年代增长快54%。这种情况导致农村消费市场日趋萎缩，比重不断下降。1990年农村市场消费占全社会的份额是53.2%，1991年降为40%，2001年降为37.4%，2002年1～6月又降为36.8%。近年来，城镇居民年收入增幅均在10%以上。2002年上半年城镇居民可支配收入为3924元，是同期农民现金收入1123元的3.51倍。城镇居民收入比农民收入增幅高11.6个百分点。2002年上半年，城乡居民收入比则由2001年的2.9∶1增加为3.5∶1。如果将城镇居民享受的医疗、福利等因素考虑在内，城乡居民实际收入比至少在5∶1以上。同时，就东西部农村来看，差距也在继续拉大。1990～2001年，东部沿海12个省市全社会固定资产投资占全国投资比重由56.8%上升为62.2%；而中西部地区固定资产投资比重则由42.3下降为37.8%。1990～2001年东部12省市国内生产总值占全国的比重由47.9%上升为66.1%，中西部地区则由52.1%下降为33.9%。农民收入增长长期滞缓，东西部差距和城乡差距的持续扩大，以及农村消费的疲软，已经成为严重制约我国国民经济健康发展的刚性因素。
二、农民合理负担呈下降趋势，不合理负担愈益加重
国家统计局调查结果显示：1990～1994年间全国农民人均纯收入年均增长15.5%，同期负担年均增长15.4%，两者基本上是同步增长；1995～1998年间，农民人均纯收入年均增长11.1%（未扣除价格因素），同期负担的年均增长6.4%，负担增幅低于收入4.7个百分点，负担呈相对减轻趋势。1998年农民负担出现回落，连续多年的扩张势头得到初步抑制，比上年减少了1.2%。若按农民负担管理条例规定的口径计算，1998年农民人均税后负担为68.77元，比上年减少1.73元，减少了2.5%。但是，在我国政府采取积极的政策措施的情况下，农民的合理负担基本得到了有效控制，而与之相对应农民承受的不合理负担却越来越重。据农业部农民负担监督管理办公室统计表明，1991年能够统计到的农民支出的行政性事业费高达17.7亿元，各种罚款23.1亿元，集资摊派41亿元，其他社会负担38.1亿元。上述各项合计，人均13.8元，占上年人均纯收入的2.5%。但是地方调查结果表明，不合理负担占农民人均纯收入的5%～7%，大大超过农业部的统计结果。有关数据表明，不合理负担远远超过了中央规定的5%的警戒线。
三、农村返贫现象令人担心
国家“八七”扶贫攻坚战于2000年结束，期间取得较大的成绩，有人据此称我国农民“生活温饱有余，小康路走过4／5”。但是，我们必须清醒地认识到，我国农村脱贫的标准较低，与国际通行的脱贫标准（国际标准为一天1美元）尚存在较大的差距，就目前来看，我国尚有2800万以上的绝对贫困人口。国家统计局2001年发布的全国农村贫困监测报告称，到1999年底，全国农村贫困人口数量由1978年的2.5亿人迅速下降到3400万人，年均减少1040万人，国家级贫困县人均纯收入从1992年的417元增加到1347元。而同期全世界绝对贫困人口却以每年2500万的速度递增。70年代末，我国的贫困人口占世界贫困人口的1／4，而今天这一比例已减少到1／10。1978年，全国农村有2.5亿贫困人口，到2000年贫困人口下降到了3000万以下（以人均收入625元为脱贫标准），到目前为止，我国贫困人口已经下降到了2820万，可以说我国政府在缓解贫困方面取得了较大的成绩。但是必须看到即使已脱贫的地区和人群，由于经济基础薄弱，也极易返贫。特别是由于天灾人祸，农副产品价格长期低迷，缺少资金支持和必要的技能等多种原因，刚刚脱贫的农民极易返贫。加上贫困地区农村管理体制与市场环境未有根本性的改变，扶贫方式、资金项目的选择与市场规律相悖等等因素的存在，保障“八七”扶贫攻坚成果仍有很大的困难。根据农村住户调查资料测算，近几年农村贫困人口返贫率高达30％左右。返贫农民往往面临无粮下锅、无钱看病、没有钱送子女上学等等严峻的现实，这种极为贫困的生存状况如果得不到及时的救助和解决，不仅推迟我国农村实现小康进程，也必将影响中国社会的稳定。目前条件下，完全消除贫困人口的存在是不太现实的，也是不可能的，但面对大范围的、连片生活的贫困人口，我国政府必须采取切实的措施加以消除。
四、不得不正视的农业生态环境建设
近几年，人们都十分关注我国的“粮食安全”问题，所谓的“粮食安全”不仅是生产问题，还包括市场、流通、储备、进口调剂以及对低收入人口的定向补贴等内容。依据国际粮农组织对“粮食安全”的解释“要保证任何人在任何情况下都能买得起他所需要的食品”，我们完全可以自信地说，我国目前总体上还不存在所谓的粮食安全问题。但是，传统思维的影响，使人们往往片面地追求粮食的产量，忽视农业的整体协调发展。如果片面追求粮食产量，势必使我国的农业现代化与生态环境保护发生冲突，最终会危害农业生产的可持续发展。保护农业生态环境、实现农业的可持续发展，不仅是我国当前农村经济的重要问题，也是未来我国农村经济长期发展的战略问题。近几年，我国农业生态环境保护取得了较为明显的成效。水土治理取得重要进展。到2000年，全国累计水土流失治理面积为8096万公顷，比1986年就增加了74.5%。黄河上中游的水土保持工程的建设，每年减少黄泥沙3亿吨。长江上中游的治理使得土壤侵蚀量减少了1.6亿吨。分别从1998年和1999年开始的天然林保护工程、退耕还林还草工程都已取得成效。到2000年，我国大部分地区已经全面停止了天然林的商业性采伐。退耕还林还草三年时间累计完成216.4万公顷。现在，最突出的问题是我国土地荒漠化面积仍在扩大，水资源短缺，水的利用效率不高。这种状况决定了我国农业生态系统的脆弱性。华北的几个沙漠地带和西部的三江源地区的荒漠化趋势尤其明显。我国农业用水占全国总用水量的近70%，由于目前烬一半的灌溉水量在输水过程中因渗漏而损失，再加上技术落后，全国灌溉水的平均利用率比先进国家低25%～30%。保护生态环境，促进农业的可持续发展，主要应从技术、投入、管理和基本产权制度等方面入手解决问题，国家在进一步加大生态环境保护方面的投入上，也应尽力做到符合世贸组织“绿箱政策”的规定，以避免因此而引起的贸易政策方面的摩擦。
五、农村剩余劳动力转移任重道远
我国是个农业大国，绝大部分人口在农村。随着我国加入WTO与实施西部大开发战略，我国农村劳动力转移问题也随之变得更为复杂，并显得日益突出和重要。农村劳动力转移面临着前所未有的新形势和新任务。从20世纪80年代中期开始，乡镇企业异军突起，吸纳了大量农村劳动力，1996年全国乡镇企业的从业人员曾达到1.36亿人，比1978年时的社队企业从业人员增加了1亿以上，1997年以来，由于乡镇企业所处的整体经济环境发生较大变化，其自身也处于结构调整和体制创新的转折阶段，因此，乡镇企业吸纳农村劳动力的能力明显下降。2000年，乡镇企业从业人员为1.28亿人，占农村劳动力的27%。90年代初以来，农村劳动力的跨地区流动日趋活跃，并逐渐成为农村劳动力转移的主要形式。到目前，据一般估计，农村出县就业人员约在5300万人以上，出省就业人员在2800万人左右。就四川省而言，2001年出省就业人员538万人，省内流动就业697万人，境外劳务输出1.5万人。若以出县流动就业来衡量，中西部多数省区跨地区流动就业人数，都超过了在当地乡镇企业就地转移的人数。据有关调查，流动就业农民有80%以上进入城镇，外出农民进入大中城市、小城镇和农村的比例约为4∶4∶2。就全国而言，外出就业农民约占农村劳动力的13%左右。就四川省而言，到2001年底，全省农村共有劳动力3948万人，外出流动就业人员1236.5万人，占农村劳动力的31%。而在中西部一些地县，这一比例甚至高达40%以上
就当前来看，制约我国农村劳动力转移的因素有以下几个。一是城乡二元结构制度的制约。虽然随着市场经济体制的逐步建立，对农民就业和流动的束缚逐渐解除，城乡二元结构对农村人口流动的制约有所弱化，但城乡分割制度没有实质性变革，农村劳动力的自由流动仍存在众多的障碍。二是外来劳动力的挤压。外来民工往往对工资要求低，能吃苦耐劳，深受企业主欢迎。他们在为本地经济发展做出贡献的同时，也给本地农村劳动力转移带来一定压力。三是农村劳动力素质较低。文化程度低导致劳动技能低，他们很难进入更高的产业层次。有测算显示，目前农村绝对过剩的劳动力仍至少有1.5亿……全国4亿多青壮年农民中有近1／4是文盲和半文盲。滞留在农业生产领域的劳动力以文盲、半文盲和小学文化程度者为主，转移这部分劳动力的难度较大。从目前经济发展规律来看，农村中低素质劳动力的转移将会越来越困难。有识之士认为，在目前的条件下，我们必须花大力气，把提高农村劳动力素质作为转移农村劳动力的重要环节来抓，充分利用农业广播学校、农技培训中心等各种渠道，通过培训来提高农村劳动力素质和就业能力。同时，做好农村劳动力转移的服务工作，为其转移提供及时、准确的信息和各种法律服务，引导其合理流动。从长远看，应该通过兴建工业园区等举措，加快推进城镇化进程，形成二、三产业向小城镇集聚之势，提高小城镇吸纳农村劳动力的能力，扩大农村劳动力的转移空间。
六、农村税费改革：必须迈过的一道坎儿
农民负担居高不下是相当普遍的现象。有些地方和部门不顾国家三令五申，随意向农民伸手，面向农民的各种收费、集资、罚款和摊派项目多，数额大；有些地方虚报农民收入，超标准提取村提留和乡统筹费，强迫农民以资代劳；有些地方违反国家规定，按田亩或人头平摊征收农业特产税和屠宰税；有些部门要求基层进行的达标升级活动屡禁不止，所需资金最后摊派到农民身上；有些地方基层干部采取非法手段强行向农民收钱收物，酿成恶性案件和群体性事件。据统计，１９９９年全国农民直接承担的税费负担总额约为１２００多亿元，农民人均负担税费为１３０多元。其中，农民缴纳的农（牧）业税、农业特产税、屠宰税各项税收收入近３００亿元；农民直接缴纳的村提留和乡统筹费约为６００亿元；“两工”中的以资代劳及其他各种社会负担（包括行政事业性收费、集资、罚款、摊派等）约为３００亿元。当前，我国农业和农村经济发展进入了一个新阶段。农产品供给出现了阶段性、结构性和地区性过剩，农产品销售不畅，价格持续走低，对农民收入影响很大。由于整个国民经济正处在结构调整时期，乡镇企业的发展速度放慢，效益下降，农村劳动力外出务工的难度增大，农民从二、三产业得到的收入也受到影响。农民收入增长幅度降低并连续几年徘徊。在这种情况下，增加农民收入，关键是要适应农业发展新阶段的要求，对农业和农村经济结构进行战略性调整，开辟农民增收的新途径和新领域，但这需要一个较长的过程。因此，为了保护农村生产力，实现农村经济持续发展和社会稳定，必须注意对农民多给予、少索取，国民收入分配结构要切实向农民倾斜，并下大力气抓好减轻农民负担工作，让农民得到更多的实惠。只有减轻农民负担，才有利于农民增收，使农民有能力和积极性进一步增加投入、发展生产，才能真正提高农村购买力，扩大农村需求，促进国民经济持续快速健康发展。正是在这种关键时刻，在农村这道难题无法破解、农民怨声载道之时，党中央、国务院审时度势，经过调查研究，决定在农村实行税费改革，并于２０００年开始先后在安徽、江苏全省及其他地区的１０２个县（市）进行了改革试点，２００２年又扩大到２０个省（直辖市、自治区）以及其他省份的２５个县（市）。党中央、国务院决定通过农村税费改革和相关配套改革，规范农村分配制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上减轻农民负担；同时，贯彻依法治国的基本方略，用规范的分配方式控制农民负担，既体现农民应尽的义务，又可以把基层干部从收粮收款中解脱出来，改善党群、干群关系，维护农村社会稳定，促进农村基层政府转变职能，精简机构。
七、农村干群关系紧张，基层组织缺乏战斗力
我国部分农村、特别是中西部经济欠发达的部分地区，农村干群关系日趋紧张，干群冲突的事件屡有发生。一方面，有的地方农民丰产不丰收，收入增长缓慢，各种开支加大，生活并不富裕；另一方面，个别基层干部“数字出官，官出数字”，为显示政绩和索取高额提留，任意夸大农民收入水平，造成部分地区农村农民收入泡沫严重。加上“三乱”屡禁不止，各种达标、评比、形象工程层出不穷、变本加厉，部分地区农民负担极为沉重，造成农民与基层干部的矛盾日趋激化，部分农村干群关系紧张，影响了党和政府的方针政策在农村的贯彻落实，增加了农民的不信任感，也必将造成农村社会的不稳定，最终影响和制约中国实现现代化的进程。但是，我们应该看到“三农问题”中的很多现实问题诸如干群关系紧张、农民负担重、农民收入增长缓慢等等特别是一些容易激化矛盾的问题，与当前部分农村基层组织缺乏凝聚力、战斗力，与农村村民自治组织不得力有极大的关联性，越是经济落后，越是缺少有能力带领农民脱贫致富的村民自治组织。而且在村干部选举过程中，宗族势力、买选票现象等不良风气一直难以根绝。农村很大一部分有一定技能和知识的农民，往往选择进城务工或进入小城镇安家，经济落后地区的农村“能人”在加速流失。在较多数的村，要形成能准确贯彻落实党的农村政策、具备开拓创新发展经济实力、有公平公正的协调组织和化解矛盾的能力的村民自治组织，是相当必要的，也是具有很大的难度的。
八、负重前行的我国乡镇企业
乡镇企业发端于20世纪80年代的中国，乡镇企业的异军突起和迅猛发展，成为建设中国特色社会主义的重要组成部分。它的兴起、发展、壮大，不仅使农村经济和整个国民经济发生了深刻的变化，而且为中国这样一个农民占绝大多数的农业大国逐步实现农业和农村现代化、加快国家工业化进程、促进改革开放和经济发展，开辟了一条新路。截至目前，乡镇企业已经成为中国农村经济的主体力量和国民经济的重要支柱。“八五”期间，全国国内生产总值净增量的30%，工业增加值净增量的50%，外贸出口商品交货额净增量的45%，全国税收净增量的25%，均来自乡镇企业。这说明，乡镇企业已成为增强综合国力的有生力量，成为整个国民经济中最富有活力的一个新增长点。然而，“九五”以来，人们发现乡镇企业前进的步子慢了，出现了速度放慢、出口增幅下降、吸纳劳动力减缓的新情况、新问题。“九五”和“八五”相比，乡镇企业增加值由年均增长42.5%下降到13.1%；出口交货值由年均增长63.5%下降到10.3%；吸纳剩余农业劳动力，由年均增加719.2万人，下降为年均减少30万人。中国乡镇企业是在传统的计划经济体制的夹缝中产生和发展起来的。乡镇企业的发展壮大，无疑是得益于中国的经济体制改革。改革使乡镇企业摆脱旧体制束缚成为可能，并使乡镇企业较之深深打上计划经济体制烙印的国有企业，有着显著的竞争优势。在中国的经济领域，乡镇企业率先以市场为导向组织生产经营活动，生产要素从市场中来，产品到市场中去，形成了一套独具特色的灵活机制，这是乡镇企业之所以能够迅速增长的重要体制因素。另一方面是目前乡镇企业的产权制度尚不明晰，即还没有实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，还没有切断乡镇政府与乡镇企业的脐带、实行政企分开，仍然把乡镇企业作为乡镇政权的附属物。
九、城镇化建设严重滞后
改革开放以来，随着大江南北一个个集镇变为新城，一个个城市的边界在建设中扩大，类似让人“没想到”的事也在全国许多地区出现，许多地方发生。从这一个个“没想到”，人们也感受到我国城市化节奏在加快。1949年全国设市城市136个，城镇人口5765万人，城市化水平为10.6%。1978年全国设市城市增加到了192个，城镇人口为1.7245亿人，城镇化水平为17.92%。在经济快速发展的推动下，2002年全国设市城市增加到了662个，城镇人口超过了4.8亿，城镇化水平达到了38%。改革开放后24年城市化进程比前30年快了一倍以上。“三农”问题，说到底是由落后的生产方式和生产力造成的，即农村现有人均占有耕地少，一家一户的零星分散耕作，无法形成投入少、产出多的规模经营。减少农民数量，人往哪儿去？根本出路惟有充分发挥城市吸纳劳动力的功能，加快推进城市化。世界银行专家在我国考察后估算，伴随着工业化而来的城市化，工厂每吸收一个劳动力，城市的服务业可相应增加一个劳动力，同时还带来了家属。就是说，城市化过程必然而来的人口相对集中和人口集中后产生的生活需求，又会为许多在农村是低效益的第三产业，如，金融保险、房地产、商业、通讯、餐饮、旅游、交通运输、公共设施、医院、学校等服务业形成有利可图的发展动力。据《2001～2002年中国城市发展报告》测算，通过城市化，当我国农村人口数量降到全国人口的25%以下时，我国农村的土地才有可能实现规模化、专业化和集约化的生产，农产品的成本才会大大降低，农产品的市场化、商品化的比例才能得到大大提高，农民才能从传统的农民变为现代农业工人，人均收入水平和整体素质才能达到与城镇人口相等或接近的水平，真正实现共同富裕的现代化要求。2001年诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨说：作为世界上最大的发展中国家，中国的城市化与美国的高科技发展，将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。按照到2050年将我国的城市化从目前的38%提高到70%左右的设想，就意味着每年城市化水平要增加近1个百分点，等于每年约有1200万人要从乡村转移到城市。因此，对实现我国的城市化这一课题而言，需要求解的内容，实际上就是我们在推进城市化中需要应对的一系列挑战。从大的方面说，主要有人口总量高峰、就业人口高峰和老龄人口高峰“三个挑战”，以及由这“三个挑战”而产生的一系列挑战，如怎样解决城市生存保障、增加就业机会、老龄化社会、提高人的素质和创新能力、巨额城市化成本、提高城市竞争力等一系列问题。其中，仅城市化成本的挑战，又可分为基础成本、生活成本、生存空间成本、智力成本、社会保障成本和居住成本六个方面的挑战。而其中的基础设施建设成本挑战，据《2001～2002年中国城市发展报告》估算，到2050年前后，所需投入的城市基础设施建设成本，大约需要40万亿～50万亿元人民币之巨，相当于每年平均需要投入8000亿～9000亿元。按2000年不变价，这个平均数额大约是2001年全国GDP总量的1／10。这又需要我们应对钱从哪里来、怎么花、怎么提高投资效益的挑战。还牵涉到东西部城市、城市与城市如何合理设置、大中小城市包括城镇如何协调发展的挑战。所有这些挑战，又对从中央到各级地方政府提出了如何发展城市、建设城市、管理城市能力的挑战。
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