第二节 农村城镇化的界定、职能分工与水平估计
一、城镇化的概念
“城镇化”亦称“城市化”。在我国，由于非农村地区包括“城市”和“镇”（含建制镇和非建制镇）两种类型，因而我们认为把“城市化”称为“城镇化”更符合中国的实际。而所谓的城镇化，就是指社会生产力在工业化、信息化的基础上，在经济结构、人口居住、人口素质等方面，由传统农村文明转变成为现代城镇文明的自然历史过程。但是，在我国学术界和实际工作者中，长期以来流行着一种“二元城镇化”理论，即把城镇化分成“城市化”和“农村城镇化”两个组成部分。有学者认为，在城镇化方面中国区别于其他国家的一个根本特点是二元的城镇化结构：城市化同农村城镇化并行。据他们解释，“城市化指的是人口向城市的集中过程；农村城镇化是指农村人口向县域范围内的城镇的集中过程”。农村城镇化的“着眼点是镇人口在非都市人口中的比重”。辜胜阻：《当代中国人口流动与城镇化》，武汉大学出版社，第272～273、295页。在实际工作中，也有许多人把发展乡镇企业，把农村劳动力按照“离土不离乡”、“进厂不进城”模式实现职业非农化的现象，称为“农村城镇化”或“乡村城镇化”。我们认为，这种二元城镇化理论，是我国过去长期实行的城乡有别的双重体制包括所有制体制、双重交换体制、双重分配体制，以及双重户籍管理体制、双重粮油供应体制、双重升学、就业、社会福利等制度所造成的城乡二元社会结构的具体反映，而不是城镇化的全部内容和客观规律的正确反映和概括，因此，这种理论存在很大的偏颇之处。
首先，人口城镇化不是城镇化的全部内容。这种理论，把“城镇化”等同于“人口城镇化”，把“农村城镇化”等同于“农村人口城镇化”，即仅仅从城镇人口占总人口的比重、或者农村城镇人口占农村总人口的比重，来判断“城镇化”、“农村城镇化”的状况，这是很不全面的。如前所述，城镇化的内涵是非常丰富的，如果把人口城镇化等同于城镇化、当作城镇化的全部内容，实质上是对城镇化的一种简单化理解。
其次，农村人口城镇化是人口城镇化的实质和主要内容。人口城镇化是城镇化的一个重要方面。从动态看，人口城镇化是指农村人口不断转变为城镇人口、使城镇人口占总人口比重不断上升的过程；从静态看，人口城镇化是指城镇人口占总人口比重达到或接近饱和的一种状态。显然，离开了农村人口向城市集中、向城镇迁移，“城镇化”就失去了主要对象。辜胜阻先生等说“城市化指的是人口向城市的集中过程”，陆学艺先生等说“城镇化……就是指人口向城镇迁移的过程”，他们所说的这些向城市集中的“人口”或向城镇迁移的“人口”，如果不是来自农村，又是来自何方呢？这说明，人口城镇化的实质和主要内容，就是农村人口的城镇化。离开了农村人口向城镇迁移的“城市化”，实际上是不存在的。
再次，二元城镇化理论在市场经济条件下是根本行不通的。这是因为，在市场经济条件下，农村劳动力、农村人口向城镇转移，究竟是向城市转移，还是向集镇转移；究竟是向大城市、特大城市、超大城市转移，还是向中、小城市转移；究竟是向县域内的城镇转移，还是向县域外的城镇转移，完全是由各地各类城镇市场状况（包括就业机会多少、劳动报酬高低、投资环境好坏、回报率高低和回报速度快慢等客观因素）和转移者自身状况（包括自身素质、自我判断和自我决定等主观因素）为转移的。因此，所谓的“农村城镇化”，要求农村人口只向“县域范围内的城镇”集中，或只向“镇”迁移，在市场经济条件下是完全做不到的。据有关部门调查，90年代后期我国农村外出就业的劳动力约有8000万人，其中县内流动占30.7%，县外省内流动占33.1%，省外流动占36.2%参见1996、1998年的《中国社会形势分析与预测》，中国社会科学文献出版社。。这就是说，农村外出劳动力中，流向县域以外的占69.3%。这一事实说明，要求农村劳动力只“向县域范围内的城镇”集中是根本不可能的，这样的“农村城镇化”事实上是不存在的。
总之，我们认为，人口城镇化是城镇化的一个重要方面，农村人口城镇化是人口城镇化的实质和主要内容。从农村人口向城镇转移的角度看，“农村城镇化”就是城镇化，离开城镇化之外的“农村城镇化”和离开“农村城镇化”之外的城镇化，都是不存在的。由此，我们认为，“农村城镇化”更确切的说是城镇化的一种发展途径。一般地说，城镇化有三种途径：一是原有城镇的扩张，把一部分原来的农村社区并入城镇，成为城镇社区的一个组成部分；二是新兴城镇的设立，使原来的农村社区变成新的城镇社区；三是在农村经济高速发展和城镇文明广泛扩散的基础下，由于农村社区的居民住宅、基础设施、公共设施等客观条件日益完善，农村居民的思想观念、生活方式和行为方式等主观因素日益现代化，农村社区与城镇社区的本质差别逐渐消失，致使农村居民居住在农村社区也能享受到现代城镇文明。因此，农村城镇化实际上是城镇化的第三种途径即农村的物质生活条件和精神生活状况都实现了“城镇化”。
二、农村城镇化的水平估计
农村城镇化水平是通过城镇人口占农村总人口的比重这个指标来反映的，因此，衡量农村城镇化水平需要同时计算农村总人口和城镇人口的总量。在人口普查和统计中，我国采用过两种口径统计城镇人口：第一种口径就是行政建制口径。以这个口径衡量我国的农村城镇化水平，会把不属于城镇人口的部分归入城镇人口名下，将高估农村的城镇化水平。以此口径估计我国人口城镇化率1990年已经达到了53.1%。这个数字水分很大，脱离我国的现实。城镇人口统计和普查中采用过的第二种口径就是把直辖市、地级市的市人口（不含市辖县人口）和县级市所辖街道人口划入市人口，把县级市所辖镇的居委会人口（含无居委会建制的县级市所辖镇和县辖镇的部分村委人口）划入镇人口。按这种口径，市人口偏大，镇区人口偏少。根据周志刚估计，第四次人口普查对直辖市和地级市的城镇人口采用一种偏大口径，共夸大城镇人口3065万，夸大城镇化水平2.71个百分点；对县级市和县辖镇的城镇人口，采用偏小的统计口径，共偏低估计小城镇人口2975万，缩小城镇化水平2.62个百分点。周志刚：《第四次人口普查市镇人口统计口径的几个问题》，《人口研究》1990年第3期。因此，采用第一种口径和第二种口径估计我国农村的城镇化水平都难以准确地反映真实情况，所以，都有必要进行调整。
估计我国农村城镇化率的另一种办法就是对按第二种口径统计的镇人口进行调整。国内学者设定的调整系数是0.75。这个系数基本合理。它表明按第二口径统计的镇人口减少了实际镇人口的34%左右。1990年人口普查时的镇人口数是8492万人。据初步估计因为采用第二口径统计镇人口，使镇人口少统计约2975万，相当于少统计了35%。1984年以后，农村人口向小城镇迁移是我国城市化的主流，1978年全国人口的城镇化是17.92%，1993年是28.14%，提高了10.22个百分点。农村城镇化率按第一口径统计的调整数同期提高7.2个百分点，从此口径看，农村城镇化对全国人口城镇化率提高的贡献约为70%。如按第二口径调整数，农村城镇化率提高9.9个百分点，农村城镇化对城市化的贡献超过94%。这个过程是在城乡二元体制没有打破的情况下发生的，反映了我国农村已经具备了加快农村城镇化的经济基础和社会基础。
三、农村小城镇的职能分类
小城镇的职能即小城镇在城乡区域发展中所担负的任务和作用，其主要体现在社会和经济两个方面。作为社会实体，小城镇作为一定乡村区域内的政治、经济、文化与科技中心，担负着农村社会进步和农村精神文明建设的重任；作为经济实体，小城镇又是乡村地区农业、工业、建筑业、交通运输业和商饮服务业等经济活动的组织中心和生产基地，以其优越的基础条件与公用设施吸引生产要素的集聚，带动农村经济的发展。
（1）小城镇的社会职能。小城镇的社会职能表现在它在乡村社会进步、行政管理、精神文明建设等方面所起的作用，具体说包括：①行政中心职能：有些小城镇是一定行政区域（如县、乡、镇等）的政府所在地，具有显著的行政管理职能，承担着对所辖区域内执行国家权力、行使诸如政府治安、司法、建设与土地管理，农、林、水、电管理，工商与税务、粮食管理，交通监理等的权力。以行政职能为主的小城镇易受行政设置变化的影响，行政建制的设置、取消与级别升降在很大程度上决定着小城镇的发展规模、速度与性质。如我国历次建制镇标准的变化与行政区划的变更都引起建制镇数量的很大变化。②文教科技职能：小城镇作为一定乡村区域的集聚点一般是一定乡村区域的文化、教育和科技推广与培训中心，尤其是近年来随着农村经济的发展，不少小城镇文化科教设施不断完善，不少县城建制镇及一些中心镇都没有中等专科院校、职业技校及高级中学，一般小城镇也没有初级中学、小学及幼儿园等。这些文教设施对于提高农村居民文化教育素质有着重要作用。同时一般小城镇还没有影剧院、灯光球场、图书馆、书报站等，在提高农村居民文化娱乐水平和农村精神文明建设方面发挥着重要作用。现在大多小城镇都设有科技站及各种农村合作组织团体，对于农村推广科技文化知识、加大科技进村、进田的深度、提高农民科技水平有着重要作用。③医疗保健中心：我国村镇建设规划标准规定，中心镇应设中心卫生院、防疫站、保健站与计划生育指导站，而一般乡镇应设卫生院（所、室）及计划生育站，实现“小病不出村、大病不出镇”的目标，因而小城镇对于农村居民改善医疗卫生保健条件、提高农民身体素质、推进农村计划生育等工作有着重要作用。
2.小城镇的经济职能。小城镇是农村生产力布局的载体，具有明显的经济职能，由于农村经济的地域分异与结构分异规律的影响，小城镇在农村资源利用、主导产业选择以及在农村经济发展中作用各不相同，表现出小城镇多方面的经济职能。①工业中心：小城镇作为乡镇企业的载体首先是农村工业的集聚中心。据统计，我国乡村工业产值的90%以上集中在小城镇。改革开放以来，在东部沿海地区及内地涌现出一大批农村“工业城”，这些以工业为主导产业的小城镇如雨后春笋迅速发展，这类小城镇工业产值占农村社会总产值的比重一般较大，从事工业生产活动的劳动和在农村就业结构中处于突出位置。②农业生产管理中心：在我国农业区，尤其是粮食、经济作物、渔业与畜禽等的商品生产基地，有不少小城镇以第一产业为基础，并有为其服务的产前、产中、产后社会化服务体系，是农业产业化发展的组织中心。这些小城镇针对农业生产设有饲料加工、冷藏、运输、科技咨询、金融信贷等机构，为周围地域农业生产与农业生产基地建设服务。在沿海、沿江、沿河、沿大型湖泊的乡村地区，还有不少以捕捞、养殖、水产品加工、贮运等为主导产业的渔业小城镇。在畜牧业发达的西部区及东部畜产品生产区，还有以畜牧业为中心，包括畜种繁育、畜产品加工、贮运等产业的畜牧中心小城镇。农业生产管理中心型小城镇在推动农业基地建设、加快农牧渔区农村经济发展方面有着重要作用。③商业中心：小城镇一般都设有周期性集市，建有商店、饭店、旅店及理发、修理等店铺，是农村重要的商贸饮食服务业中心。1994年我国农村集贸市场发展到66551个，农村集市贸易额达到2780.6亿元，小城镇人均商业建设地面积约2.0～6.4平方米／人。近年来，我国不同地区涌现出一大批商业职能较突出的小城镇，如白沟、罗庄、辛店等，在沿边地区还兴起了一系列边贸带动型小城镇，如西双版纳的打洛等，这些小城镇以商业为主体，对乡村资源未有十分严格的依赖关系，只要区位条件合适即可。商业职能既是一般小城镇的主要职能之一，也是小城镇发展比较活跃的重要原因。商业中心型小城镇在全国分布十分广泛。
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