第五节 中国农村城镇化的新思路
加快城镇化的进程，首先应确定合理的农村城镇化战略。采取什么样的农村城镇化战略对城镇化进程的影响颇大。和发达国家及其他发展中国家相比，我国现代化的最突出特点就是城镇化的水平和工业化水平相比严重滞后，农业劳动力的减少和农业产值份额的下降相比严重滞后。改革开放后，由于农村实行了分散经营，农民有了剩余产品处置的自由，农村劳动力的转移加快了，仅乡镇企业就吸收了超过1亿的劳动力，跨地区就业的劳动力逐年增加，1995年估计跨省流动民工已达3000万。但是，相比之下，由于我国城镇化战略的错误，没有把城镇化的各种制度壁垒排除，所以取得的成绩要小得多。
实行农村城镇化的战略就是要打破旧的制度，以制度创新推动农村城镇化。我国目前的农村城镇化基本上是在维护现有制度的前提下进行的，但影响我国农村城镇化进程主要是三大制度因素。因此，要加快我国农村城镇化的进程，使农村城镇化走向健康发展的道路，就必须进行制度创新。但制度创新又是相当困难的事情，涉及到方方面面的利益，做不好有可能影响社会稳定，影响各方面的关系。所以，制度创新要坚持大胆、稳妥的方针，既不能操之过急，不顾社会的承受力盲目冒进，也不能做小脚女人，谨小慎微，错过改革的时机。
一、户籍制度的创新
建国后，我国的城市化基本上是在封闭城市化的方针指导下进行的。通过户籍制度、住房制度、就业制度等把城市居民和农村居民严格的隔离开来。实行改革开放后，城市居民作为我国社会中的一个占有特殊地位的等级身份制并没有完全消失，城乡隔离制度没有打破，城市相对于农民来说基本上是封闭的，农村的城市化基本上限制在农村小城镇这个层次上，而且各自为政，遍地开花。这样的一种战略，不仅给大中城市的市场经济建设带来了阻碍，妨碍了城乡间的交流，不利于城市经济体制改革推进，而且形成了城镇布局分散，小城镇相对于大中城市过多，发展过快，形不成规模效应，造成资源配置失当和土地资源的大量浪费。1994年我国50万以上人口的城市只有74个，中等城市为173个，农村的小城镇却有5.5万个，其中城关镇2000个，建制镇1.2万个，集镇4.1万个，形成这种分散格局的首要原因在于户口制度。因此，加快农村城市化的重要环节就是打破户口制。尽管改革户口制度十分必要，但要一下子打破户口制，困难却是非常大的，会遇到方方面面的压力，主要是面临城市人口的压力。由于一个城镇户口代表一份丰厚的收益，所以，造成了一个维护这个利益的特殊群体：城市人。他们对打破户籍制度，让农民像鸟一样在城市自由进出和变成真正的城市人，分享其公共资源持反对态度，这就必然对政府改革户籍制度形成一定的压力。
如从政府方面来说，增加一个城市人，增加一个城市户口，就多一份财政负担，所以，其本身也愿意农民在体外循环，过着一种“呼之即来，挥之即去”的生活。由于存在这样或那样的压力，所以，目前改革户籍制度只能采取“分小步走、分类推进”的办法。首先，在县以下（含县城）城镇及小城市实行土地换户口的办法，允许退出土地后的农民，转为正式城镇户口。这样做一方面有利于把一批县城及小城镇发展成大中城市，缓解下一步户口制度改革的困难，另一方面，又有利于农业经营规模的扩大。其次，改革县以上（不含县城）大中城市的用工制度，打破过去招工招干以户口为基础的传统做法，实现户口和就业相分离。同时打破城市与城市间的流动限制，允许城镇人口在城镇自由流动，以促进全国统一的劳动力市场的形成。第三，在大中城市实行土地换户口的办法，允许农民自觉自愿转为城市户口。第四，完全废除户口制度，最终完成户口制度的改革，使非农业人口和农业人口的差别仅表现为职业分工的不同，而不是各种各样的社会福利待遇的差别。对人口实行属地管理。同时，在具体的实施过程中注意因时制宜，因人制宜。比如说，对新转入城镇的人口，其社会保障和住房分配不再纳入城镇旧有体系，而采取新的办法，一概纳入新制度管理。具体地说就是：①对新转入人口的社会保障，要与单位脱钩，采取社会化形式，由单位、个人和政府共同出资建立社会保障基金；②对新转入人口单位不再采取实物形式分配住房，实现住房分配的货币化；③改革现有城镇人口的社会保障和住房分配办法，实现住房分配的货币化和社会保障的社会化，逐步实现旧办法向新办法的转轨，完成体制的一体化过程。
二、改革农村的产权制度，进一步打破农村人口转移的障碍
城镇化进程缓慢的原因除城市对农村人口缺乏足够的容量外，还有一个原因就是农村缺乏挤出力量。目前最关键的是农村的产权制度。目前农村的产权制度以集体产权制为主，只有具有某个社区的居民身份时，才能享受一份利益，迁出该社区就不能对集体财产拥有所有权及收益权。所以，有的发达村庄，女的不愿外嫁，甚至不愿意迁出村庄进入城市。有的地区还出现了由城里迁移回农村的所谓“逆迁移”现象。这种现象被一些人看成是一种新事物而倍加赞扬，但这种现象反映的不是一种进步，而是一种退步。我国目前的城市人口不是多了而是少了。从西方一些国家的历史看，已经出现了城市人口向郊区迁移的现象，但属于城镇化过程中的一个新的阶段，我们将其称为后城镇化阶段。我国目前还没有走完城市化的过程就去谈论后城市化问题是过于超前了。我们目前面临的基本任务是要把大量人口迁到城市中去，拆掉阻碍农村城镇化的各种制度壁垒。从农村来说，农村的集体经济和土地是农民安全网的两个支柱，如何把这两个支柱随着农民进城转换到城里来，是坚定农民迁移决心的重要环节。
三、改革国有企业的各项制度，提高企业利用我国资源相对优势的能力
国有企业对我国城镇化的影响主要表现在它的劳动力使用成本偏高、资金使用成本偏低，从而造成对劳动力的过低需求。要改变这种局面，使国有企业成为城镇化的一支重要推动力量，首要的是要明晰国有企业产权，做到企业自负盈亏。其次就是要打破国有企业的用工制度，企业的招工、招聘不再以户口为基础，让国有企业的劳动力供需完全走向市场，实现市场化，以降低企业工资不断上扬的压力。再次就是要改革企业资金的使用制度，提高资金利率，让市场决定利率的高低，以提高资金使用的相对成本，改变企业在配置劳动—资金时的相对优势。
当前，中国的农业和农村经济正在向新的发展阶段迈进，在这一过程中，农村小城镇建设对农村社会经济的发展，具有更为重要的意义。经过20余年的改革，中国的农业和农村经济发展取得了举世瞩目的成就。但随着改革的不断深化，一系列新的矛盾和问题也随之出现，突出的表现就是近年来农民收入增长动力不足、增速减缓，以及由此引发的农村有效需求不足、消费品市场疲软等。这些问题的产生，主要原因就在于中国的农业和农村经济已经发生了阶段性变化，农业和农村经济发展已由受资源约束转变为受资源和市场双重约束，农村经济与整个国民经济发展的关联程度越来越强。在这种情况下，单纯依靠过去的经验和手段，已经难以支持农业和农村经济的持续稳定发展，因此，必须探索新的途径。既然工农、城乡改革的交融已成为深化改革的基本趋势，那么加快农村的城镇化进程，从而促进城乡之间要素的流动，拓展农村劳动力的就业领域，就成了推动农村经济发展的必然选择。在这一过程中，农村小城镇作为推进农村城镇化的重要方式，将继续发挥难以替代的作用。
1998年10月，中共十五届三中全会对新时期中国农业和农村经济的发展做出了全面规划。全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，首次正式提出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，同时指出，发展小城镇“有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长”。2004年中央“一号文件”进一步对小城镇问题作了布置，强调要“繁荣小城镇经济”，具体指出：“小城镇建设要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，引导更多的农民进入小城镇，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。国家固定资产投资要继续支持小城镇建设，引导金融机构按市场经济规律支持小城镇发展。重点渔区渔港、林区和垦区场部建设要与小城镇发展结合起来。”
农村城镇化战略的提出有着深刻的政策内涵。在改革以来的农村经济政策中，小城镇的发展问题往往是同乡镇企业的发展问题共同提出的，但相对来讲，有关文件对后者更为强调，而对前者的表述相对较少。这一现象的产生，固然与问题的性质和复杂程度不同有关，但也体现出在农村工业化与农村城镇化问题上，前一阶段的农村经济政策对提高农村的工业化水平更为侧重。当前，在农村工业化已经取得了很大进展，而且依靠传统的增长模式已经很难保持持续健康发展的情况下，加快农村城镇化进程的意义就进一步凸显出来。十五届三中全会通过的决定，将小城镇发展问题与乡镇企业的发展问题并列提出，标志着促进工业化与城镇化的协调发展，将成为今后农村经济政策的一个重要组成部分。在这个意义上，小城镇发展战略是国家推动农村经济增长方式转变的一项重大决策。
|
