第六节 城镇化进程中的政府作用
西方国家市场机制下实现了城市化与工业化的同步发展。但与之相伴随出现了许多难以解决的困难和矛盾：失业严重、地价飞涨、住宅奇缺、交通堵塞、治安恶化、环境污染等“城市病”以及农村的凋敝、衰落。改革开放以前，我国的城镇化是在计划经济的体制下进行的，它避免了城镇化进程中可能出现的各种弊病，维护了城市的稳定，但同时也为此付出了惨重的代价，牺牲了整个经济发展的效率，丧失了20世纪60、70年代不可多得的发展机遇。就目前我国城镇化现状来看，在我国城镇化水平低，经济聚集效益不高，整个社会经济的发展缺乏足够的推动力的条件下，在21世纪中国城镇化步伐加快的过程中，政府该不该起作用，该起怎样的作用呢？政府作为社会主体的代表，自然应该对城镇化过程中的各种关系进行协调和处理，起到应有的作用。
一、总体设计的作用
企业与个人是城镇化进程中的微观主体，追求自身利益的最大化是支配企业和个人行为的基本法则。企业决定从事哪种产业，厂址建在何处，建在城市还是小城镇，劳动力为获得最大收入而决定留在农村，还是进入城市，都是由他们自身决定的。由于自身的局限性，不可能把握城市化的发展规律，也不可能对城镇化的宏观发展方向做出选择。因此如果缺乏宏观调控，城镇化将处于无序之中。政府作为社会主体的代表，它不仅要代表社会主体的利益，而且要代表社会主体实行各种选择。因此，政府和企业与个人因目标模式的不同而行动也会时有一致、时有矛盾，两大主体的互动是和谐和摩擦并进，这就要求政府成为体现社会利益的代表，根据社会经济发展的目标制定城镇化的发展道路，而且要有具体的规划设计，以指导微观经济主体的经济活动。城市化的顺利推进，两大主体都是不可缺少的。没有微观主体，城镇化过程将失去内容，没有宏观主体，城镇化过程将失去导向，处于无序状态。
二、法律规范的作用
城镇经济与发展在管理关系上有国家、省级、地区（地级市政府）、县级政府、小城镇自身多个层次。在过去高度集中的统一体制下，多层次的目标和导向是一致的。改革开放以来，由于财政包干新体制的实行，地方利益意识明显增强，不同层次的宏观主体之间在利益关系上常有矛盾冲突，给城市的“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”以及城市之间、城乡之间的横向联系造成了很大障碍，从而最终使中央政府对城镇化进程的总体设计变得扭曲、失效。如遍地开花的高新技术产业开发区、经济开发区、招商区、旅游度假区和房地产开发区等，使得有限的资源布局非常分散，有效的统一规划被打破。以单一工业企业为主形成的开发区，社会服务设施建设严重滞后，各种各样的优惠换来的是发展效率低下。这说明需要国家运用法律的手段进行强有力的规范，因为法律手段在规范社会成员的活动中具有一种不可抗拒的刚性约束，无任何弹性。此外，城市的功能不同，也要求有不同的布局、建设方针。如工业城市、商业城市、港口城市、风景旅游城市、历史文化城市等各不相同的城市性质，决定了在城市建设上必须有所差别，才能突出特色。这就要求各城市主管部门依照《城市规划法》做出详细的分区规划、控制性规划以及各类专业规划，并以法律的形式予以确认。
三、不可替代的经济诱导作用
微观主体行为与社会选择之间的差距，要求政府必须通过一系列的手段，诸如法律的、经济的、行政的手段，诱导微观主体的行为，使其按照政府设计的城镇化道路发展，最终实现与社会选择的一致性。诱导不同于强制。诱导的机理是调整物质利益。改革以来，企业和个人利益市场取向的增强，使得政府通过对企业及劳动力物质利益的调节，引导企业和劳动力的流向成为可能。如政府要重点发展某一小型城市，使其在若干年内成为一个中型甚至大型城市，那么，政府可以采取调节不同地域间利益差别和资源配置方式，诱使企业和劳动力、其他人口流入。如给进入该市的企业以税收优惠、信贷优惠，对进入该市的劳动力、人口等收取很低的城建费甚至免费等。政府还可通过增加投资、要求地方配套投资等建设某一主导产业来带动其他行业的发展。这样，就使得企业会很快地在该市聚集，人口因而亦在该市聚居。相反，政府若要控制某大城市的扩展，则对该市的产业结构进行调节，限制某些行业进入，对新建企业实行资金、信贷控制，实行严格的审批程序，对流入该市的人口征收很高的城市管理费，等等。从而就可达到限制城市规模继续扩大的目的。诱导作用的发挥，主要依靠于市场的完善和不同行为主体对市场调节反应的灵敏程度。随着社会主义市场经济新体制的建立，诱导作用将日益明显。
四、必要的行政干预作用
政府对城镇化过程中对企业和个人行为的诱导，受经济利益和社会利益时有冲突的局限，难以对微观主体追求非经济利益目标的行为构成约束，这就要求政府在采用其他手段的同时，还必须采用适当的行政手段，对城镇化过程进行直接的干预。这种干预作用是由政府通过组织机构系统直接施加于微观主体的。政府通过发布命令、下达计划，规定微观主体如何行动，从而使微观主体没有可选择的余地。政府干预的内容包括制定城市化方略，指导城市规划，协调基础设施建设，加强综合管理，引导人口流动等。政府通过制定总体工业化发展战略及政策，确定整个国民经济发展路线，并在此基础上通过对农村及城市系统的行政管理，使宏观总体的目标得以实现，就是政府对城市化的干预作用。这种作用使社会选择系统只包括单一的政府选择，具有时效性、力度大的特点，避免了经济调节手段的滞后性。可见，政府对城镇化过程进行干预是十分必要的。但就其效果而言，干预可能是积极的，也可能是消极的，存在着由于判断失误而造成严重损失的隐患。这取决于政府对城镇化规律的掌握程度及城镇化道路设计的正确与否，同时，还取决于政府对城镇化进行干预的手段选择及运用得正确与否。正确的道路设计和手段运用，会加速城镇化的进程。反之，则会延缓城镇化进程。而正确的设计和运用，则来源于政府对城镇化规律及本国社会经济发展状况的正确认识及在这一正确认识下，对城镇化道路和手段的正确选择。总之，对于行政手段要慎重使用。
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