第三节 中国城镇化滞后的原因分析
介于城市与乡村之间的一种聚落形态的小城镇，是城乡交流中介的社会经济实体，也是农村一定区域的社会、经济与文化中心。在乡村经济系统中，小城镇包括建制镇与集镇两种类型。截至1994年底，全国小城镇已发展到48151个，其中建制镇14293个，集镇33858个，占全国村镇总数的比例为1.28%，小城镇住户（包括自理口粮户）达4103.46万户，占乡村总住户的17.15%，小城镇居住人口14914.00万人，加上自理口粮人口593.15万人，总人口达到15507.15万人，占全国乡村总人口的比重达15.98%。小城镇建设作为我国现代化建设的重要组成部分，关系到九亿农民的生产、生活，对于我国农村乃至整个国民经济的全局都起着至关重要的不可替代的作用。小城镇建设促进了农村经济发展和社会进步，改善了农民的生产、生活条件，创造了良好的乡村投资环境，促进了乡村非农产业的合理布局与健康发展，推动了农村产业结构调整，为发展乡村第三产业提供了条件，小城镇建设还促进了农业生产的规模化、专业化经营，加快了农村富余劳动力的转移，促进了农村精神文明建设和社会进步与发展。
按照世界银行1981年在世界发展报告中提供的亚洲20个国家和地区城镇化率U与工业化率I的相关回归模型U=0.52+1.8821，在其他条件不变的情况下，工业化率每增加1%，城镇化率就应该增加1.88%。中国1949～1995年城镇化率与工业化率的回归方程为U=5.515+1.0751，这就是说，I每提高1%，U只增加了1.075%，大大低于亚洲的平均水平。如果按照亚洲城镇化的回归方程计算，1995年中国工业化率为23.5%，城镇化率就应该达到44.2%。然而，1995年中国的城镇化率仅为29%，即滞后了15.2个百分点。由于第三产业在国民经济中的地位逐步提高，它对城镇化率的影响越来越明显，因而用NU比往往可以更好地说明一个国家城镇化的状况。1995年，中国的非农化率为50.5%，城镇化率为29%，NU比为1.74，高于同期美国的1.28和巴西的0.94。这一比例说明，中国的人口城镇化已大大落后于经济的非农化发展步伐。
一、城镇化起步晚、底子薄，基础差
中国城镇化起步于1840年的鸦片战争，比世界城镇化的历史开端晚了40～80年。在帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山的压榨下，中国近代工业发展极其缓慢，以近代工业为基础的城镇化也因此而步履蹒跚。到1949年，全国只有135个市和约2000个镇，城镇人口5765万人，人口城镇化率仅10.6%。到医治战争创伤、恢复国民经济的1952年，全国也只有158个市和2000多个镇，城镇人口7163万人，人口城镇化率也只达到12.5%。更重要的是，当时的城镇缺乏发达的现代工业支撑，城镇基础设施和公用设施非常落后，城镇居民生活质量相当低下。这一切都说明，中国城镇化建设不仅起步较晚，而且底子很薄，基础很差。
二、长期实行重工业优先发展战略
新中国成立以后，在相当长的一段时期内，我国实行的是优先发展重工业的战略。据统计，1983～1985年，我国轻工业投资与重工业投资之比为1：7.3，而在第二个五年计划的1958～1962年期间，更高达1：8.4。由于钢铁、机械制造等重工业资本有机构成高，大多属于资本密集型行业，因而对劳动力的吸收能力比较低。有关研究表明，从1952～1987年新增工业投资应当吸纳劳动力17113.7万人，而实际吸纳劳动力仅8097万人，少吸纳了9016.7万人，即实际吸纳的劳动力仅为应吸纳劳动力的47%。显然，这是中国城镇化滞后的一个重要原因。
三、工业布局过于分散
在计划经济体制时期，特别是实行人民公社化以后，全国各省、市、自治区，各地、市、州，甚至各县、市，都大办工业，都要建设“自己的工业体系”，都力求“小而全”、“万事不求人”，因而造成地方工业异常分散的格局。20世纪60年代中期开始“三线建设”之后，在“分散、靠山、隐蔽”的思想指导下，国家虽然先后投入建设资金2000多亿元，建成全民所有制企业2.9万个。这些“三线”企业在西部的崛起，虽然对打破我国沿海和内地生产力布局不平衡的格局起了很大的作用，但是，这些企业分散建立在远离城市和铁路、公路干线的边远山区，既不利于这些企业的发展，又不利于人口城镇化率的提高。正如某些学者所指出的：“三线”建设为改变中国工业结构打下了一个底子，使中国的现代工业有了一个开头。但同时也使这些工业基地处在了分散、孤立的状态，形如“孤岛”，和原有的工业形式脱节，造成了城乡分离的不利局面。费孝通《我看到的中国农村工业化和城市化道路》，《浙江社会科学》，1998年第4期。虽然“三线”建设时期在西部形成了像六盘水、渡口市之类的新兴工业城市，但这些城市以能源、原材料生产为主，产业结构单一，吸引力和辐射力较弱。所以说，“三线”建设再次使我国失去了让工业化推动城镇化发展的机会。辜胜阻：《非农化与城镇化研究》，浙江人民出版社1992年版，第124页。
四、户籍制度
1958年我国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，把户口分为农业户口和非农业户口两种形式。以这两种户口为基础，国家又相继推出了和户籍制度相配套的就业制度、食品供应制度、社会保障制度、住房制度等。在城市，国家不仅要管职工的工资，还要管职工的衣、食、住、行、生、老、病、死，抬高了单位使用劳动力的成本，使劳动力的使用相比之下比使用资金更加昂贵。在农村则完全相反，国家采取统购统销政策，以极低廉的价格向农民征收各种农副产品，农民的生产和生活基本上是自力更生的，农村经济主要靠自我发展，农民的收入水平和生活水平都很低，城乡收入差距很大。但农民被户口禁锢在土地上，不准自由流动。城乡收入的巨大反差，没有引起人口大规模流向城镇，没有形成巨大的人口压力。
户籍制度人为地压制了社会对城镇人口的供给和需要，它不仅使进城的农民，只能在“体外循环”，不能变成真正的城市人，过着二等公民的生活，从而在一定程度上削弱了城镇对农民的吸引力，更加严重的是它分割了劳动力市场，把劳动人口分成农业户口和非农业户口两个部分。农业户口和非农业户口又被以行政区别为基础分割为不同的小区域市场，妨碍城乡劳动力配置的一体化，无法形成全国统一的劳动力市场，反而形成多个利益集团，提高了城镇居民和发达地区人口的讨价还价能力，对城镇和经济发达地区的劳动力价格上升起到了重要的推动作用，使价格不能反映劳动力剩余状况。
总之，滞后城镇化主要是在片面夸大城镇化负面效应的思想指导下，实行一系列阻碍、限制城镇化发展的制度和政策的产物，它不仅阻碍了城镇化的正常发展，而且也使整个国家经济发展和社会进步受到了严重损害。这一切都说明，滞后城镇化是一种违背城镇化发展规律的错误的模式。
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