第六节 实现农业和农村可持续发展的主要途径
一、加快以水利为重点的农业基本建设
农业是国民经济的基础，而农业基本建设又是农业发展的基础。改革开放以来，我们各级政府在加强农业基本建设，改善农业生产条件上作了很大的努力。特别是近年来，又把环境保护、可持续发展摆到战略位置，把改善农业生态环境提上日程，取得了明显的成绩。但是同时也要看到，我国农业的基本建设离现代农业的要求还相差甚远，许多环节还很薄弱，亟待改善。根据十五届三中全会决定精神，在加强以水利为重点的农业基本建设和改善农业生态环境上，要着重抓好以下几方面的工作：
(1)水利建设要坚持全面规划，统筹兼顾，标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举。按照1997年10月国务院正式颁布的《水利产业政策》，水利建设和水利事业发展必须明确事权划分，确定各类水利项目的建设性质，理顺管理体制和投资渠道，合理调节水资源的供给、使用保护、处理等各个环节的利益关系，实现水利产业化。
（2）重大水利工程建设，要从长计议，全面考虑，科学选择、周密计划。目前的当务之急，是要加大水利投入，加快长江、黄河等大江大河的治理。要继续以防洪减灾为中心，重点安排好在建水利项目特别是黄河下游治理、长江中下游重点堤防段建设，淮河、太湖及其他重点湖泊治理等防洪工程建设，进一步提高大江大河的防洪标准。扎扎实实大干几年，把大江大河大湖的干堤建设成高标准的防洪堤。要抓紧长江三峡、小浪底、万家寨等主要江河控制性工程的建设，提高对河水的调蓄能力。
（3）要动员社会力量，加强对中小河流的治理，改善小流域的水利设施。要抓紧对现有的病险水库进行除险加固；加强重点行蓄洪区安全建设、灌区续建等一批意义重大的水利项目的建设；要继续加强城市防洪工程建设和海堤建设，进一步健全气象、水文、防汛等服务体系，提高综合防洪抗灾能力。在增强防洪能力的同时，也要注意针对我国水资源较缺的实际，努力解决干旱缺水问题。要加快现有大中型灌区水利设施的修复和完善，要坚持不懈地搞好农田水利基本建设，继续搞好以节水为中心的灌区续建项目和高标准节水示范项目的建设，做好大型灌区的节水改造工作，大力提倡节约用水，合理调配水资源，推进城乡节水事业的全面发展。大力发展节水农业，把推广节水灌溉作为一项革命性措施抓紧抓好，大幅度提高水的利用率，努力扩大农田有效灌溉面积。
（4）改善生态环境的重点是要大力提高森林覆盖率。森林可以说是陆地上最重要和最复杂的生态系统，也是陆地上分布最广，能有效影响并改变自然环境状况的一种生物。在历史上，我国曾是一个森林资源极为丰富的国家，但由于人口过多、战乱频仍、过度砍伐等原因，特别是近几十年来垦山造田、乱砍滥伐，使我国退而成为一个森林资源贫乏的国家。据1989～1993年第四次全国森林资源调查的结果，全国森林面积仅为133.7万平方公里，仅占全球森林面积的3%～4%。我国森林的覆盖率大约只相当于全世界森林平均覆盖率的1／3，人均占有森林面积只占全世界人均占有面积的1／6多一点。过度地砍伐森林使生态环境遭到很大破坏，1998年长江大洪涝的一个重要原因，就是上游地区森林过度砍伐，造成植被破坏，降低了抗洪能力。为此，党的十五届三中全会《决定》提出：“从现在起就要调整林工企业的主营方向，变伐木为营林，有计划地停止天然森林的采伐，切实保护大江大河上游的森林植被”。这是改善农业生态环境的一项非常有力的措施。要把长江、黄河的上中游地区，同沙区和草原区作为全国生态环境建设的重点。大力植树种草，实行封山育林，加快小流域综合治理，加强水源涵养，水土保持，提高防御风沙能力，切实改变江河泥沙严重淤积、草原沙化的状况。在农业生态环境不断改善的基础上，通过科技进步，变目前的中低产田为高产田，提高农业生产能力。
（5）坚持农业可持续发展战略，走生态农业的道路。这是一个很复杂、涉及多方面的系统工程，要从多方面积极努力。要通过立法，禁止毁林毁草开荒和围湖造田。毁林毁草的恶果我们在前面已经提及，围湖造田其实也已经让我们尝尽了苦头。湖北省在历史上曾被称为“千湖之省”，但目前仅剩下湖泊320多个，湖面由原来的0.8万平方公里缩减至目前的0.23万平方公里。其他如洞庭湖、太湖、巢湖、鄱阳湖等也程度不等地被围垦。围湖造田虽然从短期看增加了耕地，增加了粮食产量，但由于破坏了生态系统，所造成的损失远远大于所得。一个最直接的后果就是降低了湖泊调蓄洪水的能力，同时也减弱了环境自然净化的能力，加速了湖泊鱼类资源的衰减。所以，对过度围垦的湖泊，要尽快还田于湖。我国还有辽阔的草原，草原也是生态系统的重要组成部分。要进一步加强草原建设和保护，治理草原退化、沙化和碱化的问题。
（6）要进一步加强环境保护，防治环境污染，要把污染控制放在与自然生态系统保护同等重要的位置，通过科技进步，控制工业、生活及农业不合理使用化肥、农药、农膜等对土地和水资源持续发展的一个重要方面。加强环境保护，改善农业生态环境不只是政府的事情，同时也与广大农户利益密切相关，要制定相应的政策，鼓励推进“四荒”即荒山荒沟荒丘荒滩等使用权的承包、租赁和拍卖，加快开发和治理，并切实保障开发者的合法权益，调动开发者的积极性。通过全民努力，使我国农业生态环境有一个根本的改善。
二、切实增加对农业的投入
加强农业农村工作，包括农田水利建设和生态环境改善，以及提高科技等方面都离不开增加农业的投入。可以说，切实增加农业投入是一个带有根本性的问题。近年来，在我国农业生产中所出现的一系列困扰农业发展的问题，比如，生态环境恶化，水旱灾害频繁，农业基础设施脆弱，抗灾能力薄弱，农业综合生产水平的提高赶不上需求的发展等等，无一不与投入不足有关。所以，我国农业现在已经到了非大幅度增加农业投入不可的地步了。落实党中央、国务院加强农业的各项决策，必须使增加农业投入落实到位。
多年来，我们一直讲，发展农业要一靠政策，二靠科学，三靠投入。现实情况是，农业投入低已成为制约农业发展的最重要的因素。从总体上说，增加农业投入，一方面要增加政府投入，第二方面要增加农户投入，第三方面要动员社会资金增加投入。与此相应的，就需要调整政府和农民的行为，同时，要改革农村金融管理体制，开辟社会筹资渠道。
（1）调整我国经济发展战略，真正把农业放在基础地位来看待。从我国国民经济的整体发展来看，农业相对滞后的问题已经相当突出，工业和农业一条腿长、一条腿短的现象实际上更严重了，这对于整个国民经济的协调发展是不利的。从理论上说，国民经济持续稳定的发展速度，应该建立在结构协调的基础上，假若结构发展不协调，那么，国民经济总体的发展速度就要受到发展慢的那个产业的制约。这方面，我们过去已经有了许多教训。农业作为国民经济的基础，对国民经济总体的发展有着决定性的影响，如果忽视了农业的发展，一味追求其他产业发展的高速度，总有一天，国民经济的发展会因为农业支撑力的断裂而出问题。加快农业发展，从国民经济总体来考虑，必须调整发展战略，真正按农轻重的次序来规划国民经济的总盘子，只有把这项工作抓好了，发展农业，增加投入的问题才有可能获得解决。否则，如果一味地追求国民经济发展的高速度，农业仍然被置于“说起来重要，干起来不要”的位置。
（2）根据我国农业发展的需要，进一步加大政府对农业的投入。在市场经济条件下，由于受比较利益的吸引以及其他方面的因素，政府投入多指向回收期短，收益快的工业部门，从而形成政府投入的非农倾向。要加大政府的投入，首先要从根本上纠正对农业投资忽视的行为，通过明确的制度和法律形式保证中央政府和各级政府对农业长期性、全局性的资金供给。二是要通过制定有关政策措施，分担农业经营者的市场风险。三是逐级建立农业发展基金制度，通过税收等手段使发展基金不断增加。中央政府和地方政府对农业进行投资的范围要划分清楚，那些该中央来办，地方办不了的事，由中央投资去办；那些应地方上办的事，应由地方增加投入去办。
（3）积极鼓励和引导农户投入。改革开放以来，农村经济实力显著增强，农户的储蓄存款也日渐增多。增加农业投入单纯依靠国家财政是不行的，要想法把农民手中的这部分资金调动起来，投到农业生产中来。农户直接投入生产的资金，多属于日常经营性支出和小型农田水利建设等方面的支出，其特点是支出范围广泛，但数额相对不大。如果能通过有力的政策引导，使农民手中的资金投入这些方面，必然大大提高农业劳动生产率。为了有效地增加农户这方面的支出，应通过立法界定农户在生产经营上的投资职责，规定农户必须承担的生产经营性投入。同时，制定有关政策，保护农户投入的收益结果能按照“谁投入，谁得利”的原则使投资者获利，从而保护农户投入的积极性。
（4）发展壮大集体经济，以工补农。近年来，农村乡镇企业发展很快，集体经济的实力也有了一定程度的增加，但集体投入于农业生产的资金却依然处于较低的水平上，这种状况对于农业生产的发展是不利的。一般来说，在农村乡镇企业发展的初期，应由农业来哺育和促进其尽快成长，但当其发展到一定阶段时，应反哺农业，促进农业和农村非农产业的协调发展。鉴于我国地域广阔，各地非农产业的发展很不平衡，农村集体经济的实力不大一样，因而对集体投入不宜划一要求。从总体上说，由于沿海和我国东部地区，乡镇企业发展较快，集体经济实力较强，应拿出更多的资金投入农业，而中部、西部地区则应随集体经济的不断壮大而逐步增加投入。
（5）完善农业信贷功能，拓宽农业筹资渠道。增加农业投入，要充分发挥农业金融和信贷的作用。要按照建立社会主义市场经济的要求和农业发展的需要，进一步建立和健全农业投资的财政金融调控体系，并充分运用信贷杠杆，发挥农业信贷的分配和监督功能，规范农村金融机构的信贷投入范围、方式、行为等。同时，要尽快建立和完善农村资金市场，选择一些较好的农业发展项目，通过发行债券等方式向社会筹集资金。此外，还可进一步拓宽利用外资渠道，以吸引更多的外资用于我国农业的发展。总之，农业发展，是关系到12亿人生存生活的大事。大家的事要大家办，当然，如何把社会投资的兴趣吸引到农业投入上来，还有许多问题需要进一步研讨解决。
农业发展，必须依靠切实有效的农业政策性投入。只有从多方面增加了农业的投入，才能够推动我国农业上新的台阶，顺利地实现党中央提出的农业发展和农村经济工作的目标。
三、搞好农业的综合开发利用
我国人口多、土地少，要促进农业的发展，单靠规模扩大的粗放式经营是不行的，而必须在农业综合开发上下功夫，向农业开发要潜力，全面提高农业的综合生产能力。应该看到，我国幅员辽阔，农业历史悠久，一些自然资源总量居世界前列，而且在长期的农业生产过程中积累了丰富的开发利用经验，对世界农业的发展和进步，做出过辉煌的贡献。今天，在改革开放和社会主义现代化建设的新形势下，党的十五届三中全会《决定》又一次提出了改善生态环境和农业综合开发的问题。从我国经济发展的长远战略角度来看，单纯对现有的耕地进行保护还是不够的，还必须有一个相当数量的土地储备，这就要求我们要向生产的广度进军，在保护现有耕地的基础上，尽可能扩大农业用地。据全国2444个县级单位的概查结果，我国目前约有宜农荒地5亿亩尚待开发，这是一笔丰厚的后备土地资源，要通过改革土地产权制度及制订一系列有利于开发的政策措施，调动农民的积极性，尽快把这部分宜农荒地开发出来，把一切可以利用的土地有计划地合理利用起来，使我们民族赖以生存的生命线得以巩固和加强。要保持我国农业持续稳定发展，增加粮食总量，就必须更加合理地利用土地资源，在广度开发和深度利用上下功夫。
向广度开发，就是要在保护现有耕地的基础上，尽可能地扩大农业用地。与世界其他国家相比，虽然我国人均占有耕地少，后备土地资源不足，但并不等于土地资源广度的开发上已经没有什么文章好作。仍从全国2444个县级单位的概查结果来看，我国现有的土壤面积不少于132亿亩，目前的耕地资源仅占国土面积的百分之十几。当然，由于其地形和气候条件的复杂，以及科学技术进步的程度还不足以使100多亿亩都变成耕地，但其中仍有较大的开发空间。除宜农荒地5亿亩外，可供利用的草地、草坡40多亿亩，可供养殖的淡水面8500多万亩，可供利用的近海海面就更多。这些，都是具有很好利用价值的土地，把它们开发出来，也就增加了我国可利用土地资源的总量，扩大了农业生产的规模。
在深度上利用，就是采用先进的农业技术措施，改善经营方法，提高单位土地面积的产出率。国务院提出发展高产优质高效农业，走的就是从广度和深度结合上更有效地利用农业资源的路子。发展高产优质高效农业，首先要在观念上有一个大的转变。即把传统的粮食观念转变为现代的食物观念，把发展农业从仅仅依靠现有土地开发转向开发利用全部国土资源，为适应发展高产优质高效农业的需要，对目前我国农村的种植业结构要进行必要的调整，最根本的就是要变当前的“二元结构”为“三元结构”。所谓“二元结构”，就是种植业由粮食和经济作物组成，而“三元结构”则在种植业原有的“二元结构”中，加进饲料作物。其结果，提高了农作物的综合利用率和转化率。发展高产优质高效农业，势必要求在更大程度上依靠科技进步。农业科研、教育和技术推广要尽快转到以发展高产优质高效农业为主的轨道上来，同时，还要加强水利、交通、气象、农机等生产条件和基础设施的改善，不断提高农业综合生产能力。
我国农业资源除耕地外，还有大量的森林资源、水资源、草原资源、海洋资源、滩涂资源等等。开发利用好这些资源，同样是我国发展农业的新课题。
进行农业综合开发，促进农林牧副渔各业同举并进，是充分利用农业资源的根本途径。但是，由于我国地域辽阔，各地情况很不相同，因而对农业的综合开发不能采取某一种模式，不能只走一条路子，而要根据本地的情况，适合朝什么方向开发，就把着力点放在什么地方。从自然资源分布的地理差异来看，东南沿海地区，农业自然条件比较优越，人口稠密，经济发达，交通便利，是我国主要农产品的集中产区。但是近年来由于各种原因，耕地面积减少较快，长江三角洲、珠江三角洲周围的广大农业区，人均耕地面积已经普遍位于全国平均线以下，有些县甚至人均几分地，人口与农业资源的矛盾相当突出。在这种情况下，这些地方一方面积极保持和扩大耕地面积，同时，要依托良好的资源条件和技术条件，走农业集约发展的道路，尽快地发展起高产优质高效农业。而西北地区，农业自然条件比较差，人烟稀少，社会经济不发达，种植业仍处在粗放型生产阶段，畜牧业也停留在依靠天然草原放牧阶段，在很大程度上，仍然需要靠天吃饭。相比较起来，人口与资源在这个区域的矛盾主要表现为劳动力少，素质较低，已开发的资源未能充分利用。同时，由于受到科学技术等因素的限制，后备资源难以开发。对于这些地区，就不能像沿海发达地区那样，把开发的着力点放在农业种植业上，而要把着力点放在畜牧业上。当然，在解决了水利的条件下，也要注意多建立一些农业高产区。从现有勘查的情况来看，我国西北地区拥有较丰富的地下资源，把这些资源开发利用起来，将会使这里的面貌迅速得到改观。
实行农业综合开发，促进各业并举，是促进农业结构合理调整与农业自然资源优化配置，进一步提高资源利用效率和农业综合生产能力的重大战略措施，从我国现有耕地的情况来看，高产的一二等地仅占全国耕地总面积的22%左右，中产的三四等地占41%，其余均为低产田。如果通过综合开发大力改造这78%的中低产田，不要说使之达到高产田，只要每亩能增产50公斤粮食，全国粮食总产量即可达到数百亿公斤。如果全国的荒山、荒滩、荒地、草原、草地、草坡都得以充分运用，则农业发展会是一幅非常诱人的前景。
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