本报记者 代 波 罗小军 实习记者 毛晖圆 上海报道
“规划规划，纸上画画、墙上挂挂”，关于市县经济社会发展规划，坊间一直流传这样一个说法。
去年10月，国家发改委发展规划司正式启动了江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市、辽宁庄河市等六个规划体制改革试点。
国家发改委发展规划司副司长徐林表示，市县规划体制改革的主要目的就是要改变作为基层规划的市县发展规划太空、太虚的状况，通过落实县市这个“国家规划体系的支撑点”，使基层发展规划能真正成为能引导并约束各类发展行为的有用的规划，与此同时，通过制度完善，把地方的总体发展规划和其他专项规划通过一个制度衔接起来，进而建立一个规范化、法制化的规划管理机制。
全国范围内的规划改革将在六县市试点经验基础上进行，如果进展顺利，一场全国规划体制的变革将由此引爆。
“三规合一”
此次改革的一个重大突破，即“三规融合”。
2003年，广西钦州发改委首先提出了“三规合一”的规划编制理念：即把国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的编制协调、融合起来。而此前三部门基本上各自规划，不利于统筹。
钦州“三规合一”的做法得到了国家发改委的首肯，并被推广。徐林认为，市县由于涉及的人口、地理、经济等问题都相对简单，管辖范围有限，且比较具体，在市县一级一个总体发展规划就够了，没有必要像国家级规划那样搞成一个庞大的规划体系。
此次改革，六个试点县市在内容上都强化了规划的“空间指导和约束能力”，即对区域空间发展方向和政策进行统筹规划，以资源的承载力和环境容量为依据，促进经济、人口、资源在空间布局上协调。
而以往的规划一般注重对发展行为的时间要求，但缺乏空间秩序的规定。徐林举例指出，我们现在笼统地讲西部大开发，但没有更进一步的空间考虑，没有考虑哪些地方适合扩大经济规模，适合扩大城市规模，适合进一步聚集人口，哪些地方不适合进行大规模开发和建设，而是需要进行保护和恢复，甚至疏散人口，这些问题都需要通过加强发展规划的空间引导和约束功能来予以解决。
徐林认为，科学发展观强调的统筹区域、统筹城乡说白了是一个空间均衡的概念，如果从空间均衡的角度理解统筹区域经济社会发展，那么促进地区间的协调发展，缩小地区差距，真正的含义就是要在全国统一市场的框架下，通过完善区域政策和转移支付体系，使今后中国15亿人口能够合理地分布在全国960万平方公里的土地上，使人口、经济、城镇的分布与环境、资源的承载能力相协调，并在此基础上缩小地区差距。
江苏省苏州市发改委规划处处长谢芳认为：“这次改革使经济社会发展规划向空间布局延伸，增加了规划的约束性和可操作性。”
另外，国家发改委还将制定一套透明公开的规划编制程序，对规划编制的程序进行制度性规定，对一些规划涉及的重大问题，特别是涉及到居民切身利益的问题，希望吸引公众参与，即所谓“开门办规划”，提高规划程序的透明度和公众参与。
国家发改委此次规划体制改革，在完善市县规划的基础上，在规划编制的理念、内容、方式和程序等方面都将有不同程度的创新。解决过去规划过多、过乱，规划之间相互脱节，甚至互相矛盾的问题，从而理顺整个规划体系。
国家发改委推进这次改革一个更深层次的目的“是想在规划体制改革中体现政府职能的转变，让政府从直接调控向间接调控转变，从微观管理向宏观管理转变。”与此相应“这次改革将会淡化市场起主要调节作用的一些竞争性的行业里的专项规划，强化和政府职能相关的领域的专项规划(比如基础设施的规划、生态环境的规划、需要政府扶持的领域)。”
改革艰难推进
尽管目前大部分的试点城市都还处在前期调研阶段，但是各方面的阻力却已初露端倪。“任何对旧体制的变革都必然会遭遇一定的阻力”，钦州市发改委在推行规划体制改革时对此深有体会。
钦州发改委官员指出，最大的阻力来自于“三规”中的土地利用规划和城市总体规划的编制和实施都受到由全国人大的通过的《城市规划法》的保护，而针对发改委(计划委)的这次规划体制改革的法律保障文件却迟迟没有出台，缺乏法律保障是这次规划体制改革最大的软肋。
对此，徐林认为，不能因为没有法律保障就不推行改革，如果需要，法律也是可以修改的。为了加入世界贸易组织，我们修改了那么多的法律法规。在规划领域，现行法律上存在的问题实际上很明显。
徐林举例说，按现行规定，在行政区范围内编制城镇体系规划的最终结果就是助长行政区经济，难以形成合理的区域经济格局。对这些不合理的法律规定导致的问题，就是需要通过改革试点来理清思路，并通过法律来建立更加完善合理的制度。
而在改革的具体操作上，也遇到不少难题。
尤其是当改革触动了原有体制利益，“有的时候我们想要他们提供一些调查数据都很困难”，而他们认为搞改革就是想吃掉他们的职能，当然不愿意给，地方发改委的官员无奈地向记者表示。
钦州发改委一官员透露“规划金额有限也在一定程度上阻碍了改革的推进”，国家拨给每个试点城市的30万左右的资金，再加上市财政划拨的款项，“总共只有三四十万的资金可供钦州发改委支配，远低于邀请有资质的规划设计院进行规划的费用。”
对于改革将要遭遇的困境和阻力，国家发改委似乎早有预期。徐林表示，当时对试点城市的选择很重要的一个考量标准就是，市县的一把手必须全力支持规划体制改革，“如果得不到他们的支持，改革可能会因为阻力重重而难以深入，甚至停滞不前。”但徐林同时认为，按改革设想编制出来的新的总体发展规划并不会取代目前的城镇规划和土地利用规划，是市县总体发展规划本身的完善，目的是更好地发挥规划的作用，同时为城镇规划和土地利用规划提供依据。有关部门的担忧实际上完全是多余的。
“现在还没有到具体的实施阶段，10月份具体实施将遭遇的困难可想而知。”试点县市的发改委官员认为。
尽管如此，据悉，发改委已经将《规划编制条例》上报到国务院法制办审批，估计在今年年底会正式出台。
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