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“核准制”存疑
投资体制改革方案的出台，真能让此前一些为绕过审批制而“违规”甚至“违法”的民间资本归于正道吗？
文/本刊记者 丁 汀
有经济学家说，2004年7月25日“有理由成为一个纪念日”。
这一天，在青岛，一个议题为“促进非公有制经济发展”的座谈会召开。会上传达了国务院总理温家宝的重要批示：要抓紧研究制订鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策措施，清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍……使非公有制企业与其他企业享受同等待遇，实现公平竞争。
同一天，新华社受权发布《国务院关于投资体制改革的决定》〔国发（2004）20号文，下称《决定》〕。这个旨在“放权”的《决定》被认为是温家宝所说“消除体制障碍”的重要步骤。
民企：“受伤很深”
“宏观调控”余威未去，《决定》此刻出台，使得在困惑中期待了大半年的中国民营企业—特别是那些试水重型化、却遭到当头棒喝的民企，似乎有“拨云见日”之感。
但相当数量的民营企业家并不打算为此欢呼。就在7月25日，那个由国务院召开的座谈会，一度成为民营企业家的“诉苦”会。会上，来自西南某省的一位民营企业家与该省的经济主管官员发生了激烈的语言交锋。因为在这一轮的“宏观调控”中，他感觉“受伤很深”。
无独有偶，在此前不久，浙江的一位民营企业家在向国务院领导汇报对宏观调控的体会时，坦率地说：民营企业在宏观调控中受到了伤害。听取汇报的领导非常惊讶。他说：“国家的宏观调控，并不是以民营企业为对象啊！”
原本并非以民营企业为对象的宏观调控，却让民营企业“受伤”最深；原本政府要赋予与国企外企平等地位的民营企业，在现实中依旧遭受着或有意或无意的歧视。经济学家赵晓把这种现象解释为“体制惯性”—一项政策在初衷和实效之间形成了鲜明的落差。或许正是这种“体制惯性”的存在，使得在《决定》出台后，本应振臂欢呼的民营企业，采取了相对消极的观望态度。
“经”是一本好经，关键是谁在念。还有，怎么念。
“妥协”
“从某种意义上说，这个《决定》是对我们在过去十几年发展过程中的体制量变的承认。”国家发展与改革委员会中小企业司非国有经济处处长顾强说，“我们都清楚，这些年来体制活力的释放对经济发展有多大的影响，来自民间的、自发的力量在这几年已成为推动经济增长的决定性的力量之一。”
而顾强所说的“体制活力的释放”以及“自发的力量”，恰恰是民营企业对“审批制”这一“刚性障碍”的突破：为了寻找到合理出口，部分数额庞大的民间资本绕过审批制，做出种种“违规”甚或“违法”的尝试。
而《决定》的出台，在某种程度上，正是民营企业对审批制“抗争”多年之后，得到的一种“妥协”。
“企业投资建设核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。”而核准目录以外的项目，除国家另有规定外，无论规模大小，均“由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案”。
免除了复杂的审批程序，且政府不能再以“市场前景不明、经济效益不理想、资金来源不落实、技术方案不合理”等技术层面的理由否决企业的投资项目。对于民营企业来说，这是他们于“投资体制改革方案”中最大的、也是最有意义的收获。
怀疑
但是，除了程序上的简化，即使是经济学家也很难说清“核准制”和“审批制”之间有多大的不同，更有人担心核准制度会在实施过程中成为变形的审批制。现实的参照是，在中国企业上市过程中实行的“核准制”，实践中的结果是“仍然与最顽固、最严厉、最腐败的审批制度无异”。国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘甚至干脆说：“核准制就是审批制。”
一个实例是，作为审批制时代的尝试者之一的宁波某钢铁公司，5月因审批手续问题被指“违规”（按规模应由国家发改委审批，该项目当初是由地方审批）后，在审批时代的最后两个月中一直在等待“判决”，而在核准制时代来临后，依然在等待。
随《决定》一起发布的，是《政府核准的投资项目目录》（2004年本，下称《目录》），其中详细规定了需由政府核准（即实行核准制）的项目名单，名单中13种核准制项目大致可分为3类：国家管制的、国家投资的和国有企业占主导地位的。
在这个《目录》中，前一轮宏观调控的“重灾区”钢铁、有色金属以及电力、汽车等都“历历在目”，且核准权悉数上收“国务院投资主管部门”。
一个问题由此产生：在国有企业占主导地位的那些领域，民营企业的进入，会不会由审批时代的“审而不批”，转化为核准制下的“核而不准”呢？有什么样的机制，能够让中央或者地方政府在行使其“核准权”时，对国有企业和民营企业使用统一的标准呢？
在过去的这一轮“宏观调控”中，当钢铁行业成为调控对象，信贷紧缩，数家民营企业成为整顿对象，民营钢铁企业惶惶不可终日的时候，许多国有企业（如宝钢、鞍钢）的投融资计划却依然按部就班的进行。这似乎足以成为民营企业对《决定》的实效产生怀疑的佐证。更何况，《目录》明确指出：“本目录为2004年本。根据情况变化，将适时调整。”所以前文所提及的那两位民营企业家—他们都是全国知名的企业家—对《决定》反应并不积极，也就可以想见。
问题
“这个《决定》的发布，应该说扫清了一些制度障碍，积极意义是不可否认的，”顾强强调，“但是还必须有一个配套体系能够使其落到实处。要有一套机制，能确保政府在政策实施中，使‘平等准入、政策一致、待遇公平’的原则得以体现。”否则政策的初衷并不排斥民营企业，但结果可能就是排斥了民营企业，正如在过去多次发生的那样。
“例如一个汽车项目，是从以投资规模、行业布局来考虑一个项目的准入问题，还是以它的安全性、环保性等指标来考虑呢？换句话说，是应该采用行业审批或核准的方式还是形式认证的方式呢？现实的问题是，目前以三大集团为主形成的汽车行业格局，产能已经过剩了，那么假如依旧是行业审批或核准，任何新的项目，都是重复建设。假如是采取形式认证的方式，你的各个指标都达标了，那么你就可以进来，成败如何，都是企业的事情。”
而新投资体制下的《目录》，对于其核准权归属的划定，恰恰仍然是依据其规模（产能或投资额），对于核准制目录的涵盖范围及其未来“调整”的依据，也依然包括行业的整体布局。这样的“核准”恐怕很难革除“审批”之弊。
对某些行业的热力追捧，在此后形成所谓“重复建设”，宏观政策随之收紧，然后是大批企业成为整顿对象，若干项目半道“下马”，若干企业家（通常是民营企业家）愁眉不展，或者愤而斥之为“保护落后生产力”，这样的一个“程序”已经在过去的经济周期中多次重复。在尚未受到检验的核准制（备案制）之下，能够得以避免吗？
换句话说，作为市场投资主体之一的民营企业，在后审批制时代，能够争得多少自由决策的权利呢？
