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中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司，于2005年6月25—26日在海口共同举办“政府转型与建设和谐社会国际论坛”。搜狐财经对此次论坛进行网上直播报道。
构建和谐社会已经成为我国社会经济发展的重大课题，为此，党中央提出用科学发展观指导全局，是面对新的经济社会发展形势，做出的重大战略转型和部署。运用科学发展观建立完善的市场经济体制，从而构建和谐社会，那么建立公共财政对于构建和谐社会就显得十分重要。本文结合海南实际，就公共财政与和谐社会的关系、公共财政应当承担的历史性责任、海南在建设和谐社会中存在的突出问题以及如何构建海南公共财政运行体系等方面提出一些粗浅的认识。
一、和谐社会与公共财政：逻辑关系分析
谈和谐社会与公共财政就离不开市场经济、科学发展观，四个概念具有深刻的逻辑联系，是一脉相承的，公共财政在建设和谐社会中具有重大历史责任。
市场经济的基本特征是以市场调节为基础，价格调节为信号，市场竞争主体分散决策、自负盈亏。市场经济的发展有一个曲折的过程，并非一开始就是完善的。最初人们相信市场是万能的，市场调节会自然达到整个社会经济的供求平衡，政府角色只是“守夜人”，不主动介入经济事务，但是市场经济的外部性问题日益突出，主要表现在人与自然的关系和人与人的关系上。资本在逐利的过程中没有受到强有力的约束去保护自然环境，对自然过度开发和索取，导致资源过度开发、自然环境不断恶化；同时，由于过度推崇竞争，忽视社会公平，社会各种利益团体的力量产生失衡，导致社会贫富差距扩大、社会矛盾突出，总供给和总需求严重失衡，经济危机爆发频繁。这说明市场也会失灵，市场竞争不能解决全部的问题，于是提出了政府干预的概念。
政府干预的目的是熨平经济周期，保持总需求和总供给平衡；建立健全法制，为市场竞争主体创造一个平等竞争的环境；抑制市场经济的外部性，在市场失灵的领域承担起责任，为公众提供服务，保持整个社会的可持续发展。这就是我们所说的科学发展观。科学发展观就是全面、持续和协调的发展观。社会发展的战略目标，不是单纯追求国内生产总值的增长，而是在经济发展的基础上促进社会全面进步，促进人的全面发展；经济体制不仅要有利于促进生产力的发展，而且要有利于社会事业的发展，实现社会和谐和全面进步；经济增长的方式要有利于节约自然资源，资源循环利用和促进科技进步，实现人与自然和谐发展。
在科学发展观的前提下，和谐社会概念呼之欲出，构建和谐社会是提倡科学发展观的最终目的。和谐是社会的元问题，是社会科学的根本问题。和谐首先是发展前提下的和谐。我国古代道家所倡导的“清心寡欲”、“小国寡民”的超然和谐观具有抑制生产的不利因素，不符合现代社会发展的趋势。现代社会要在大力发展生产力的前提下，追求和谐，毕竟发展是解决一切问题的根本方法，是人类第一要务。和谐社会从根本上要做到人与人的和谐以及人与自然的和谐。人与人之间的和谐需要调节贫富差距和地区差距，提倡社会公平，抑制腐败，建立整个社会高尚的文化和价值观；人与自然的和谐需要转变经济增长方式，由粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，发展循环经济，发展能源节约型工业，促进科技进步，提高产品技术含量。
市场经济需要政府调节，政府以科学发展观为指导对经济社会调节，目标是建立和谐社会，那么建立公共财政就是题中应有之义，是政府经济行为在市场经济、科学发展观和建立和谐社会大前提下的必然转变。财政本身是政府行使公共管理职能的经济行为，“从经济学的角度看，政治不过就是决定公共物品提供即公共资源配置（包括收入再分配）的社会机制”，“财政、税收实际上是一国政治的全部经济内容”[1李炜光：《逃往瓦朗纳斯——法国大革命前夕财政改革启示录》，燕南学术。]要以科学发展观为指导，建立和谐社会，必须建立公共财政，公共财政必须是和谐财政。
因此，公共财政在构建和谐社会的过程中具有重大的历史责任。以海南为例，海南省在建设和谐社会的过程中遇到的突出问题是经济总量小，可用财力有限，是一个对中央财政转移支付依赖比较大的省份。
在经历了上世纪90年代初的泡沫经济冲击之后，海南的社会经济发展步入了一个徘徊时期，从1998年开始，海南的经济才开始进入恢复增长时期，近几年来，海南的经济进入了一个比较快的增长时期，经济总量逐步增大，产业结构升级，财政收入相应增加，海南开始步入了一个快速发展的通道。但，即便如此，目前海南的经济社会发展仍然滞后于全国，这突出表现在社会事业发展的滞后、农村发展滞后、消费能力不足、社会基础设施建设落后等方面。有几个事实可以充分说明滞后的程度，一是海南经济存在“三低一小”，即工业化水平低、城镇化水平低、城乡居民收入水平低、经济总量小；二是到目前为止海南省没有一家省级图书馆，这是全国唯一没有自己省级图书馆的省份；三是海南省的高考分数排在全国末游，因此导致了大量的“高考移民“；四是虽然近年来海南的房地产市场实现较快增长，但是房地产的购买者大多是外地人，大量优美漂亮的楼盘处于空置状态；五是海南虽然是一个降雨量很充沛的地方，但由于海南的水利基础设施严重不足，无法有效的疏导、储存水资源，一旦遭遇干旱气候，就会发生严重的旱灾；六是农村还存在比较多的家庭困难学生辍学现象；七是农村看病难问题还没有得到有效解决；八是农民还没有真正享受最低生活保障待遇；等等。
上述现象只是海南省经济社会发展相对落后的缩影，改变这种相对落后的局面需要政府干预，需要公共财政的支持。但是，在市场经济的条件下，这种支持不以直接进入市场的方式进行，而是应该集中财力在那些市场机制无法解决问题的领域，通过建设良好的基础设施，良好的政治、经济和治安环境，优美的人居环境来吸引投资，扩大经济总量。这就是海南公共财政在建设海南和谐社会中的责任。
二、公共财政的基本问题：框架模式与作用边界
从前面对市场经济、科学发展观、和谐社会以及公共财政逻辑关系的分析中，已经可以勾勒出公共财政的框架模式和作用边界。
公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动。具有以下特征：第一，政府是公共财政分配的主体，处于主动的、支配的地位；第二，公共财政分配目的是为了满足公共需要；第三，公共财政收入取得具有个体的无偿性和整体有偿性；第四，公共财政分配具有公共性和非赢利性特征。
不同于计划经济下财政“取自家之财”，公共财政的收入具有公共性，“取众人之财”。财政收入绝大部分来源于非国有经济实体，财政收入来源主要是税收，非税收入只占小部分，公共财政的财政收入应该反映整个政府的全部收入来源，包括预算内外资金，不同于以前的财政收入反映的只是政府部分收入来源；公共财政的收入应该集中管理，不同于以前的分散管理，财力分散。
由于海南国有企业改制比较早，目前财政收入的大部分均来自非国有经济实体。2004年，海南省国有企业和集体企业贡献的税收额（全口径）只占全部税收额的20.1％，其他经济成分贡献的税收额为79.9%，随着产业结构的调整和国有企业改制的深入，国有经济成分贡献税收额的比重将进一步减小。从税收占比来看，2004年，全省一般预算收入中税收占比78.3％，非税收入占21.7%。这个比例不够合理，非税收入占比偏高，这也反映了海南经济发展的相对落后。
公共财政的支出更具有公共性。在市场经济条件下，国家应该主动退出竞争性和赢利性领域，政府的财政支出集中于非竞争性和非赢利性领域，集中于市场机制无法解决的领域。财政支出的目的在于维护社会公平和社会稳定以及促进社会进步，为构建和谐社会提供财力支持。
从2000年开始，海南省开始了收缩和规范财政供养范围，调整优化财政支出结构的改革：财政逐步从一般竞争性、经营性领域退出。属于公益性事业单位的，财政全额供应其经费；属于半公益性事业单位的，财政给予适当补助；属于经营性事业单位的，财政逐年减少补助，限期推向市场。对科研单位，在保证科技投入法定增长的前提下，按照“资金随项目走”的原则，对科研院所予以扶持。对应用型科研院所限期推向市场。对医疗卫生单位，区分经营性和非经营性业务，属于卫生防治和公共卫生医疗服务等非经营性业务的，财政全额供应其经费；属于经营性业务的，财政不再安排经费。至2004年，省财政安排基本建设支出全部用于基础设施建设和公益性事业建设，不再安排企业挖潜改造资金，为企业创造公平竞争的环境；事业单位财政供养政策调整已基本完成，应用型科研院所、医院已退出财政供养，报社、出版社以及幼儿园等经营性单位已全部推向市场。节约的财政资金主要用于加大对农村教育投入、卫生以及弱势群体救助等方面的投入。
收缩财政供养范围，调整优化财政支出结构集中了财政资金，提高了财政资金的使用效率，保证了财政支出的公共性，为建立公共财政支出制度打下了基础。
公共财政同时应该是法治的、透明的、管理科学规范的财政。市场经济是法治经济，科学发展观需要法制的支持，和谐社会首先更是法治社会。如果公共财政不是法治的、透明的、管理科学规范的，就无法保证财政收入和支出的公共性，人治的、暗箱操作的、管理随意混乱的财政会导致财政资金的大量外流、体外循环，更容易滋生腐败，社会的和谐无从谈起。
三、科学发展观与和谐社会中的公共财政：和谐财政
和谐财政是科学发展观与和谐社会中公共财政的形象反映。2005年，海南省财政部门针对建立和谐社会的要求，根据海南实际情况和公共财政的要求，提出了建设和谐财政的构想。和谐财政具有两个层面的意思：一是目的是建立和谐社会，二是公共财政本身运行是和谐的。
和谐社会的总体目标应是：生产力发达，物质世界高度文明；社会法治严明，公民机会均等，道德风尚健康向上，社会治安良好，市场竞争健康有序；社会中间层为主流阶层，占据社会大部分资源，低收入贫困群体和高收入富豪群体为少数阶层，占有小部分社会资源；城乡差距、地区差距缩小，城乡之间、地区之间呈现良性互动的格局；经济增长不以资源拉动，产业结构高效、低能耗，自然环境优美秀丽，人与自然和谐共处；社会就业充分，卫生、教育、文体事业发达，满足公民日益增长的物质文化生活需要；经济体制和政治体制相适应，政治清明、开放，公民享受充分的民主权力。
为了实现和谐社会的宏伟目标，建立完善的公共财政运行体系和基本框架，必须进行坚韧不拔的改革创新。要准确把握财政改革中面临的主要矛盾和突出问题，从转变和强化财政职能出发，在更高层次上不断突破财政改革瓶颈，不断完善公共财政管理体制。
要进一步完善省以下财政预算管理体制，明确省、市、县、乡四级政府的财政支出责任，强化财政体制激励机制，调动各级政府加快发展，做大财政蛋糕和强化支出管理的积极性;贯彻绩效预算和绩效财政，将绩效引入财政管理的各方面;结合我省经济发展的客观实际，积极稳妥地推进税制改革，为完善我省社会主义市场经济体制和全面建设小康社会创造更好的税收环境;积极稳步推进国库集中支付改革工作。逐步扩大省级国库集中支付改革试点单位范围，探索国库集中支付管理和会计集中核算管理的融合和制度转轨；完善政府采购有关规章制度、运作规程，进一步提高效率，简化手续，扩大定点协议采购范围;完善政府非税收入管理。清理收费项目，规范收费项目审批管理，降低不合理的收费标准，减少收费项目；拓展政府非税收入征缴改革范围，逐步将改革资金范围扩大到所有的行政事业性收费、政府性基金和国有土地、海域、矿产资源有偿开发利用收入以及垄断经营收益收入，研究和推进区位资源的有偿开发利用制度。
改革财政管理体制涉及到财政分配模式的改革，财政预算执行流程的再造，这实际上是各利益相关主体之间利益的重新分配，是一种预算契约的改变，是预算资金配给自由裁量权在各个不同利益相关主体之间的重新分布。重新分布是为了使有限的财政资源在不同部门或公共领域之间进行最优化的配置，落实公共支出，达到建立公共财政制度的目的。
为了达到建立科学规范的财政管理制度的目的，海南省从1998年起进行了大量的改革，主要包括在横向层面进行省级预算部门预算编制改革，推行部门预算，细化预算，提高预算编制质量；在纵向的层面规范财政管理体制和转移支付制度，缓解县乡财政困难；同时再造预算执行流程，推行国库集中支付改革，实现财政资金直接支付到供货商和个人，从确保财政支出管理的安全性、规范性和有效性出发，全面统筹考虑，梳理各项财政业务，合理规划业务流程，简化设置工作环节，明确工作环节职责，以信息系统约束人，以制度规范人。这些改革有效的提高了财政资金使用效益，规范了各利益相关主体的行为，大大提高了财政资金支出的公共性。
在财政改革不断深化的前提下，预算编制和执行应当注入新的内容，使它更加贴近实际，更能解决问题。为此提出了“四大”原则：一是“情况明、底子清”原则，要弄清预算部门（单位）的人财物基本情况，这事实上是整个预算编制和执行的基础，只有在弄清情况的条件下，才能编制科学合理的预算，才能有科学、高效的预算执行；二是“总量控制”原则，按项目供给资金，不能奢侈浪费，不能形成半拉子；三是“结构和次序适度”原则，预算安排要有保有压，快给的不能慢给，晚给的不能早给，充分发挥财政资金的效益，保持财政资金的宏观调控作用；四是“态度好”原则，这是服务型政府要求，也是建立和谐财政的要求。
公共财政和谐运行表现在财政部门内部以及财政部门和其他相关部门之间的和谐运行、和谐互动。这种和谐运行应该以建立法治、规范、科学和透明的财政运行流程为基础，在此基础上，相关利益主体才能充分表达自己的主张，充分了解财政状况，相对来说也是最能达到和谐的。
首先，要实现财政内部的和谐，提出了“民主、多元、活力”的要求来指导内部的协调与和谐。内部的和谐运行还必须科学规划内部的工作流程，合理分工，避免职能重叠和工作的低效率，应该以科学的财政运行机制流程为指导，以流程定岗位，保证运行的高效和谐。
其次，要处理好财政部门和其他相关部门的关系，在法治化和规范管理的基础上，做到工作严谨，运行透明、依法办事、合情合理，让其他部门理解财政部门的工作内容、方式。同时，不能一味追求财政改革的先进性，要同时注意到相关部门的实际情况。财政改革和其他部门的改革共同构成了一个力的平行四边形，财政改革的超前固然可能带动其他部门改革，但是如果其他部门的改革严重滞后也可能会阻碍财政改革的推进，财政部门应该与其他部门的改革共同推进，适当超前。
在建立和谐财政的实践中，提出了处理好纵向横向“四大”关系：一是处理好与财政部的关系，按照财政部的改革和发展要求，推进海南的财政改革和发展；二是处理好与预算部门的关系，要变被动为主动，加强与预算部门（单位）的沟通，编制年度预算前，主动了解预算部门（单位）下一年的工作思路和重点，以便提供财力支持。要经常向预算部门（单位）通报预算执行情况，研究解决预算执行中存在的问题；三是处理好与市县的关系，对市县财政工作要做到“三加强、三主动”，即：加强对市县财政部门的业务指导、加强对市县财政部门的培训、加强对困难市县的支持力度；主动为市县财政部门提供服务、主动与市县财政部门沟通、主动帮助市县财政部门解决困难；四是理顺厅机关内部处室之间的关系，用好人，办好事，理好财。
要优化财政支出结构，切实解决构建和谐社会的突出障碍，特别是农村发展滞后问题。财政支出要倾向“七个”重点领域：一是教育问题。做好免义务教育杂费、免困难学生教科书和补助困难学生生活费等“两免一补”工作，让更多的孩子上得起学。让每个孩子得到公平的教育权利是实现社会公平的一个基础，只有公平的教育，才有公平的起跑线，才有可能有公平的社会。海南教育滞后是影响海南发展的一个瓶颈，也是影响海南建设和谐社会的一个重大障碍；二是农村卫生问题。加快农村中心卫生院建设，建立新型农村合作医疗制度，实施农村大病统筹。农村医疗问题一直以来都是影响农民生活质量的一个大问题，也是建立和谐社会的一个障碍；三是农村水利问题。支持解决农民生产生活用水问题，提高农民生产生活水平，继续加大对水利和农业综合开发的投入；四是农村低保问题。积极探索建立农村低保制度。今年海南省安排4300万元来开展这项工作，今后要研究继续扩大覆盖面，将低保覆盖到全省农村；五是农村乡村道路问题。积极支持县乡公路改造，解决农村“行路难”问题；六是农村广播电视网问题，普及农村广播电视网，丰富农民文化生活，提高农民素质；七是农村生产生活用电问题。
将有限的财政资金用在解决矛盾最突出的地方，这体现了和谐财政支出效益性和公共财政服务于公众特征。上述七个支出重点都是市场机制难以发挥作用的领域，公共财政承担着不可推卸的责任。海南的和谐社会建设，农村是不可忽视的一块，没有农村的小康就没有全省的小康，没有农村的和谐社会就不可能有全省的和谐社会。［作者单位：海南省财政厅］
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（ 责任编辑：单秀巧 ）
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