放行地方发债政策胎动 防地方债务黑洞成焦点

　　专家指出,如果预算软约束的问题不解决,允许地方政府发债只会令地方政府花钱更加大手大脚。“再说,现在地方政府是有任期的,一届政府一套政策,往往也只顾本届政府的利益最大化,一旦放开手脚,地方债务黑洞恐怕会越填越深。

　　据消息人士披露:近日,一份由财政部牵头起草的、有关加强地方政府债务管理的方案,已多方征求过意见,并提交到国务院等待批复。而为了专门负责地方政府债务的管理,财政部已在其预算司下新设立了地方政府性债务管理处,相关工作人员已初步到位。

　　此外知情人士告知,从今年初开始,财政部便已着手研究和制订《关于加强地方政府债务管理暂行条例》。此外,财政部还专门设立了一个大型的地方政府债务管理的课题组,并专程到地方调查摸底各地方政府负债情况。该课题组还对美国、日本、巴西等国地方债的管理模式、管理机构和惩罚机制进行过专门考察。

　　那么这是否意味着,在孕育了七八年之久后,“地方政府发债”终于出现了政策胎动的迹象?尤其值得追问的是,相关决策层是否已为“谁来发、谁批准、谁控制、谁来买、用在哪、拿什么还、怎么还”等诸多实际操作层面的矛盾问题找到了最优解?

　　契机“保增长”需要地方发债开闸门

　　“虽然目前允许发行地方债还有很大的风险,但从长远看确实存在放行的必要性。我认为现在是个不错的时机。”对于最近几日快速流传于市场的上述最新消息,中国社科院财贸所的一位专家觉得“合符逻辑”。

　　这位专家昨日接受本报记者采访时分析说,按照中央最近明确提出“保增长”的部署,如何保障地方经济的平稳较快增长显得极其重要,换言之,政策层面有必要做出新的调整———包括允许地方政府合法放债,以适应他们眼下遇到的融资难、贷款难的现实之困。

　　魏加宁是国务院发展研究中心宏观经济研究部的研究员,多年来一直在为“给地方债放行”鼓与呼。他告诉记者,自2000年以来,关于是否该允许地方政府发债的争议便在各个层面强烈展开；时至2006年初,人们普遍预期该项政策会出现松动,但最终事与愿违———因为在随后几年里,不断加温的“投资热”给政府的宏观调控带来了巨大压力,在此背景下,显然不可能放开地方债的“闸门”。

　　知名财税专家、国务院发展研究中心的倪红日也一直主张发行地方债和开征特殊地方税种,从而促进地方经济的平衡发展。在倪红日看来,与此前改革方案反复研究并被多次推迟所不同的是,在国内经济增速持续回落、国际经济环境继续恶化的大背景下,“保增长”的官方目标,有望为地方债放行烘托出一个难得的契机。

　　此外专家们还认为,官方在目前这个时点酝酿推出“地方债”,有望与今年开始实施的土地出让金纳入预算内的规定相互作用,从而对规范地方财政构成、渠道都大有裨益。

　　现状地方债务正在滚雪球

　　与“地方债”相提并论的是“地方债务”。不难发现,近年来,无论是研究人士还是地方官员,他们鼓吹允许地方债放行时始终都会抛出这样一个理由:各级地方政府债务数额不仅不明朗,而且还在不断滚雪球。

　　据魏加宁介绍,国务院发展研究中心地方债务课题组此前对我国各级地方债务进行了一次初步摸底。据他们的粗略统计,目前,我国地方政府债务至少在1万亿元以上,其中,地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债400万元。

　　河北省的一位县级官员在接受记者采访时表示,他所在地方的财政状况不容乐观,尤其是在现行分税制格局下,要确保当地经济和社会事业平衡发展,仅靠现有经济来源和中央转移支付是难以为继的。他说,“债务是越来越大,门路是越来越少,偿债的希望是越来越渺茫”。

　　备感债务压力沉重的不仅仅是上述河北地方官员,全国百强县之一的浙江中部城市东阳市的相关官员也同样备感无奈。据东阳市方面提供的一份财政预算报告,截至2005年底,东阳市的政府性负债达到了24.11亿元,其中市本级负债21.61亿元,街道乡镇负债2.50亿元。

　　“如果不给地方政府正规的融资渠道,想堵是堵不住的。”魏加宁认为,只有允许地方政府发行债券,才能改变地方政府在发展与融资瓶颈之间的矛盾。

　　作用防止变相发债酿成债务风险

　　“自1998年之后,随着土地财政的勃兴,地方政府的主要融资通道更多来自于土地。”魏加宁进而认为,只有允许地方政府发行债券,才能打破由银行、地方政府和土地开发商形成的利益共同体。

　　他指出,尽管目前国家不允许发行地方债,但某些地区早就有了变相的地方债。有的地方政府绕开政策限制,成立一个国有公司,再以公司的名义进行融资。“发行者不是地方政府,但公司一旦发生债务危机,一定是政府承担支付责任”。

　　另有专家指出,一方面,国家严格执行《预算法》,要求“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,但另一方面,对于某些地方又“网开一面”,譬如上海的磁悬浮项目、北京的奥运项目以及某些城市的地铁、路桥项目,从严格意义上说其性质都属于地方债。

　　“有的放行,有的不放行———尽管放行的能给出一个比较合理的理由,但是这显然让不少地方政府认为不公平,在法律面前不平等。”中国社科院财贸所的上述专家直指,正是这种法律执行层面出现的“偏袒”,加剧了本身就防而难防的暗度陈仓之路。

　　国家发改委宏观经济研究院的李军杰在受访时分析称,几乎所有地方政府举债都是多头进行。“有的是政府直接运作,有的是通过财政、发改委等部门运作,还有的是通过政府所属的投融资公司运作。”在他看来,一方面不能走正常程序发债,另一方面又曲线多元化举债所可能造成的后果,是地方政府承担的各种显性、隐性债务还将急剧膨胀。

　　倪红日也指出,尽管现行的《预算法》等有关法律中,严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上,各级地方政府为满足地方财力需要,运用变通手段,以开征各种基金、增加收费项目和提高收费标准、转移土地出让金、高成本融资、拖欠民工工资等各种方式举债。

　　倪红日直指,各级地方政府“正门不通走旁门”的不规范发债或“准债务融资”行为,由于缺乏法律依据,对于今后建立有效的偿还机制和决策责任机制都埋下了隐患,极容易酿成新的债务风险。

　　“从总体上看,发债权、税收立法权高度集中于中央,由此带来的调控缺乏灵活性、管理体制僵化、经济效率低下等诸多问题,在很大程度上制约了政府职能作用的发挥。”她进而认为,改革高度集中的发债权、税收立法权划分体制势在必行———从长远发展来看,适度下放发债权和税收立法权,确立地方发债权、地方税收立法权十分必要。

　　焦点地方举债谁监督

　　中国社科院金融所研究员刘煜辉也极力主张开启“地方债”之闸门。他认为,此举是推进我国金融体制改革,建立规范化的地方政府融资渠道,解决包括房地产在内的我国经济难题的关键所在。

　　在刘煜辉看来,允许地方政府发债能直接把责任加到政府身上,地方政府和债权人之间直接形成了一种约束关系,如果债权人是本市民众更好,地方老百姓直接对政府形成一种监督压力,这将促使地方政府更有效使用这些资金,且相关的信息会更透明,也更容易监督地方政府的举债行为。

　　但质疑声极大。不少专业人士尖锐地指出,在各级政府产权模糊的条件下,在中央政府和地方政府事权难以明晰的情况下,允许地方政府发债,地方政府自然是根据需要盲目发行债券,而不会首先考虑债务偿还和使用效果问题。

　　“地方债券的发行仍需具备一定的条件。首先,是中央和地方相互独立的分权财政体制；其次,是地方政府的监管约束体制。”持反对意见的受访专家认为,“地方政府发债”的一个至关重要的前提是“预算约束”硬起来。

　　网民放行时机还不成熟

　　此外,记者从近日各大论坛也注意到民众对“地方债”的强烈质疑。不少人认为现阶段赋予地方政府“发债权”时机还不成熟。其中有观点认为,实施地方债有可能加剧地区间的不平衡———实施地方债,经济发达地区不仅“应债资源”丰富,而且还会吸引不发达地区的资金通过购买债券流向发达地区；而落后地区为了防止本地资金的外流和吸引发达地区资金流向本地,就会提高本地区的地方债的收益率。反过来,又会使发达地区的地方政府提高其地方债的收益率。