社论

　　地方政府过于依赖土地财政的现象已越来越受到质疑。在日前举行的第十五届全国省会城市地方税收理论研讨会上，上百名与会代表围绕着“应对金融危机，地方税收面临的挑战与展望”这一主题展开探讨。不少与会人士表示，目前地方税收结构不尽合理，大部分省会城市收入增长主要倚重房地产业，这给“后金融危机时期”的地方税收增长带来严峻的考验。

　　不少地方政府面临财政困难的情况，早已不是新鲜话题。一些地方政府实际拥有较大规模的“隐性负债”，并过多依赖土地财政，自身“造血”机制不完善，“造血”能力不足。尤其是一些基层地方政府，财政上的困难比较突出。

　　不少地方面临现实财政压力，有着多方面的原因。如政府行政性的开支过于庞大、建设财政的规模过大，都是重要因素。金融危机爆发之后，实体经济受到了不小的冲击，不少地方财政更会感到吃力。另外，在分权体制之下，中央与地方在财权与事权间不够匹配，也是造成一些地方财政困难的原因之一。

　　当然，楼市价格今年来的不断攀升，各地“地王”的新闻不断曝出，这对于缓解一些地方财政来说，倒是不错的消息。不过，这些消息同时又强化了很多城市收入增长过于依赖房地产业的状况，对于地方财政的合理增长而言，难言健康。楼市的过于火爆，泡沫不断积累，又给未来的经济发展留下了隐患。

　　撇开其他原因不谈，仅从“分税制”下地方税收结构的角度看，现有的制度安排确实在影响着地方财政收入。“分税制”初始制度安排的内在缺陷，以及制度运行过程中存在的偏差等原因，加上能够产生地方税收收入的来源单一，导致一些地方财政陷入困难当中。而在地方财政结构中，省级政府财力集中度高而转移支付力度不足，省级以下纵向财力差距过大。

　　同时，如一些学者已经指出的，“分税制”并没有能够有效地均衡地区间因经济发展不平衡带来的区域差异。“分税制”带来的集权效应引起了地方政府行为的一些变化，地方政府从预算外，特别是从土地中聚集财力的动力强劲。“城市化”也因此成为地方政府的增长点，“二元财政”的结构格局由此凸显。

　　显然，指出地方财政面临困难及过于依赖土地收入与“分税制”改革有关，并不是要否定这场改革。事实上，正如财政学者贾康所说，1994年启动分税制财政体制改革，是中国改革开放之后财政体制的一次具有里程碑意义的重大改革。实行分税制，在“经济性分权”框架下超越了“行政性分权”的局限。

　　“分税制”改革的意义，不单单体现在经济体制改革层面。“分税制”改革与当代政府治理中的以属地化管理为基础的行政逐级发包制结合在一起，成为在信息和财政双重约束之下的理性选择的产物，既节约了大量组织和监督成本，也较为清晰地界定了地方官员的行政责任边界，既使地方官获得使用权力稳定空间，也使各级政府间形成利益制衡与谈判机制。在属地化管理的前提下，中国政府在事权、财权、人事权的一系列分权改革，塑造出地方政府带动经济发展的特殊角色，也为中国经济发展带来了相当的活力。

　　不过，有必要指出的是，“分税制”的制度安排并不完善，在现实运行中，事权与财权相匹配的原则没能有效得到坚持。分税制改革主要解决的是省级财政与中央财政的关系，而未能很好地解决省与省级以下各级财政的关系问题。不少基层政府财政的困难，与此不无关系。转移支付制度也还存在一些弊端。

　　无疑，一些地方政府的财政困难，需要有解决之道。地方债的发行已经开始谨慎探索，这当然是一种途径；促进地方政府发展地方经济，带动地方性税收收入的增长，亦是增强“造血”功能的必需之举。但与此同时，地方财政的现实困难及对土地财政的过于依赖，也提醒人们有必要进一步完善“分税制”。

　　完善“分税制”，从原则上说，首先必须强调地方财权与事权的匹配。1994年的分税制改革，解决了中央财政不足的困境，但若因此矫枉过正，也与改革目标不相吻合；其次，为解决省与省级以下财政的分配问题，应当通过启动行政结构的变革，来渐进解决这一难题。政府层级的缩减，短时间里难以实现，但如“省直管县”这样的改革，相对容易启动。事实上，近来关于“省直管县”改革的消息不少，正是改革合乎逻辑的推进。

　　在技术层面，各相关税种的收入比例在中央和地方之间如何分配，还可继续研究，但在大原则的前提下，这种探讨将沿着改革的目标方向迈进。值得一提的是，中国的财税体制未来仍面临着相当大的改革空间，而“分税制”的完善，理当成为其中不可或缺的部分。