住宅产业应尽快实行“双轨制”

　　杨红旭

　　针对新近出台的“国四条”，业内外人士热烈讨论的其实只有一条，即“抑制投资投机性购房”。表面看起来，这条与“遏制房价过快上涨”关系最为密切，实际上却并非解决高房价的具体措施。最被人们忽视的一条是“继续大规模推进保障性安居工程建设”。那么，住房保障和眼下中国房市的高房价，又有什么样的内在联系？

　　房地产业涉及国计民生，既是拉动经济增长的重要支柱产业，又是提高人民生活水平的重要产业。房地产业稳定发展的关键在于住宅产业，而住宅产业健康发展的重点在于协调住房保障和住宅市场化之间关系，建立一套完善的住房保障体系。这是一个高难度的命题。

　　回顾历史，我国住房制度改革的过程并不顺利。改革开放后，国家就开始尝试改变计划经济条件下低水平的福利化分房制度，但困难重重，推进的速度很慢。直到1998年，为了克服亚洲金融危机对我国经济的负面影响，中央终于下决心把住宅产业作为新的经济增长点，所以态度坚定地出台了俗称“23号文”的房改文件，决定彻底停止福利化分房，实行货币化分房制度，全面推行住宅商品化、市场化、社会化、产业化。

　　至今，我国住房制度改革已取得显著成就。1997年到2007年，全国商品房住宅销售面积由7864.3万平方米增加到70135.9万平方米，年均增幅高达79.2%。城镇居民居住面积大幅增长，全国城镇人均住宅建筑面积由1978年的6.7平方米，增加到2007年的28平方米。相对于以前低水平的福利化分房制度，“23号文”大大解放了住宅产业的生产力。

　　然而，正是在住宅市场化进程高速推进的过程中，商品住宅价格的持续快速上涨令普通居民购房难度越来越大。同时，因土地供应、住宅开发、销售等环节存在诸多不合理、不完善的地方，社会上出现了质疑、批评住宅市场化发展方向的声音。

　　市场并非万能，在商品经济条件下，市场机制既能有效配置资源，同时又存在失灵现象。不同商品类别，市场失灵的程度有别，而住宅市场失灵的程度比较高，主要有两个原因。一个原因是住宅具有投资品的属性，容易受到投资投机因素的干扰，市场波动频率快，波幅较大；另一个原因是，住宅与普通民众息息相关，民生属性鲜明，住宅市场客观上需要政策的引导。

　　目前需要反思的并不仅仅是当初的改革思路。“23号文”曾明确规定“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。具体是：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”但在实践过程中，商品住宅过度发展，经济适用房发展不足，廉租房基本被忽视，比如，拿1999年全国竣工的住宅套数结构与2007年相比，经济适用房所占比重由24.92%降至8.1%。

　　2006年，中央开始郑重关注房价过快增长与住房保障滞后之间的矛盾。2007年出台“24号文”，再次强调要搞好廉租房和经济适用房建设。2008年11月住房和城乡建设部推出“9000亿安居工程投资计划”。2009年初，国务院出台《2009-2011年廉租住房保障规划》，规定争取用三年时间，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。如今“国四条”又加码任务：力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题；另外，用5年左右时间基本完成城市和国有工矿集中成片棚户区改造，涉及1000万户家庭。

　　看来，此番中央是铁了心几年内就让住房保障大变样。可这一过程面临着目标落地，执行到位的问题。今年上半年，经济适用房开工量只完成了年度任务（130万套）的37%；今年前8个月，保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率为23.6%。一些地方由于配套资金不到位和征地、拆迁等前期工作准备不足，将难以完成今年的建设计划。这其实反映了在住房保障方面地方和中央存在利益博弈；另外，有些目标可能定得偏高，比如经济适用房已被证明存在较多问题，应该把工作重点放在完善运作机制，而非大量新建。

　　住宅保障要求发挥“政府有形之手”的主观能动性，住宅市场化强调“市场无形之手”的自由调配功能。两者之间本来就是一对矛盾体。住宅的商品性和社会性客观要求二者和平共处，这其中牵涉到各种利益群体间的博弈，因此相当复杂。

　　近几年政府调控房价的效果一直欠佳，也与没能处理好这对矛盾有关系。

　　针对我国住宅产业的现状，笔者建议，按照住宅的生产、供应、消费、管理等环节，把住宅市场划分为两个系统，实行“双轨制”：保障型住房系统和市场化住房系统。保障型住房系统由政府主导，服务于特定群体，实行价格管制；市场化住房系统由市场机制主导，不限消费和投资群体，政府不再干预价格。如此，则中高档商品住宅价格再高，也与中低收入群体无关，那是富人的游戏。政府需要把精力花在加快住房保障建设和完善运作机制上，扩大保障面，同时防范权贵阶层从中“占便宜”。

　　（作者系房地产专业人士）