本文来源于《新世纪》周刊 2010年第7期
持续惠农政策之下，城乡收入差距却进一步扩大。根本解决之道在于“城乡统筹”，大力推进城镇化
记者 张艳玲 实习记者 黄伟祥
2010年中央一号文件在1月31日如期公布。这是中国自2004年以来连续第七年以农业农村
这份被视为全年“三农”领域施政总纲的文件，首次在标题中强调“加大统筹城乡发展力度”。其传递出的信息，也是今年经济形势的重要风向标。
“一号文件”延续了以往惠农政策思路，提出“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”，继续以往对农业和农村的政策倾斜和扶持，并适当增加基础设施等方面的投入，增加补贴范围和额度，扩大社会保障范围和力度。
此外，和以往相比，这次“一号文件”在“推动城乡统筹”方面着墨甚多。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，将“中小城市和小城镇的发展”作为城镇化的重点，提出将符合条件的农村人口转为“城市居民”，是今年中央农村工作两大重点。
中国社科院学者党国英也指出，从2002年中共十六大提出城乡统筹发展以来，今年的“一号文件”传递出决策层将大力推进城镇化的明确信息。
中央农村工作领导小组办公室办公厅主任张建军则解释说，文件最重要的主题是夯实农业农村发展基础，城镇化是重要手段。
城乡收入差距持续扩大
到目前为止，中国已经连续六年实现粮食增产、农民增收。但在农业部农村研究中心主任宋洪远看来，虽然2009年的“农业农村形势好于年初预期”，但这种增长已经遇到了瓶颈。
一个不容忽略的事实是，近年来城乡之间的差距不但没有缩小，反而呈逐渐扩大趋势。
从国家统计局公布的数据看，这几年城市的收入增速始终快于农村。2004年城乡居民收入比为3.21∶1，收入差距6485.2元；2007年城乡居民收入比扩大到3.33∶1；2008年这一数值略有下降，回落到3.31∶1；2009年城乡收入比又回升到3.33∶1。
国家统计局对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户的抽样调查结果显示，2009年农村居民人均纯收入5153元，比上年增加393元，增长8.2％，增速为近六年来最低；扣除价格因素影响，实际增长8.5％，增速同比仅上升0.5个百分点。与此同时，城镇居民收入增长达到9.8％。
持续惠农政策之下，城乡收入差距为什么不断拉大？国家统计局农村司副司长王萍萍认为，主要在于来自农业的收入太低。王萍萍对本刊记者分析说，2009年以来，农村经营性收入增幅还有所下降。她举例说，占农民收入大头的生猪，价格下降了30％，但饲料价格没有下降，导致生猪收益下降；而粮食产量虽然略有增加，但增幅不大，价格和以往基本持平。
受金融危机影响，农民务工收入也有所降低。2009年初，出现农民工“失业潮”，有1000余万农民工失去工作岗位，返回农村。之后，尽管沿海企业订单陆续增多，以及政府有关激励政策的实施，到2009年11月底，全国外出就业的农民工已经略高于金融危机爆发之前的水平。但经过这番波折，2009年农村居民外出务工收入不可避免受到影响。
国务院发展研究中心农村经济研究部综合室主任郭建军认为，收入差距扩大体现了当前“三农”领域的主要矛盾，根源是中国长期向城市倾斜的二元经济体制和结构。他说，除了城乡收入差距扩大，公共服务差别也很大，包括农民子女教育、医疗、社保、农民养老等方面的差距都在扩大。
惠农政策难奏效
在城乡收入差距持续扩大的同时，政府投向“三农”的资金逐年增加。不但投入绝对额增长，增长的比率也持续增高。
2006年中央政府对“三农”已投入3397亿元；2007年在此基础上又增加了800亿元；2008年，增加额度超过1000亿元；2009年投入7161亿元，比2008年又增加1206亿元，增长20.2％，而其中的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等4项达1230.8亿元，增长19.4％。
值得注意的是，今年的“一号文件”不但强调要增加“三农”投入，还首次提出“总量持续增加、比例稳步提高”的原则。
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，这12个字，意义重大，“以前总量每年或多或少都会增加，但比例有的年份可能还有所降低。今后不仅要求总量增加，而且比例也要提高，这是个更高的要求。”
文件同时指明了支农资金的投向，包括继续增加各类补贴，支持农村教育、社会保障、医疗卫生、文化等社会事业加快发展，加强农村公共服务能力建设，积极推动基本公共服务均等化等。
中央财经领导小组办公室副主任唐仁健透露，今年“三农”投入会大幅增加，增幅有望高于财政支出增长幅度。中国社科院农村发展研究所研究员李国祥预测，在2009年的6000亿元中央财政支农预算规模基础上，2010年中央财政支农预算可能达到7000亿元左右。
一些具体的领域包括，要求政府将花生、青稞、马铃薯等作物纳入粮食补贴范畴，扩大农业生产良种补贴和农机补贴的范围，增加产粮大县奖励补助资金；加大对农村的基础设施的投入、加大“家电下乡”支持力度，并将对农民购买建材实行补贴，鼓励农民的建房、进行住房消费。
不过，一些学者也认为，尽管“三农”投入的力度不断加大，但受制于农业和农村的弱势地位，其效力恐怕缺乏进一步的支撑。
郭建军分析，持续增加的惠农投入之下，城乡差距进一步扩大，根源在于现有制度安排并不真正支持此次一号文提出的“资源配置向农村倾斜”思路。
具体表现在四个方面：一是资金流向不平衡，四大国有银行撤出农村，相关的投资都流向城市；二是人才流向不平衡，青壮年和有技术有文化的农村人才都流向城市，农村只剩老人和孩子，变成了空巢；三是信息流向不平衡，城市资讯非常发达，而农村的信息流通相对落后；四是劳动生产率不平衡。其原因，既有生产方式的影响，更重要的还是制度障碍，如农村的教育、社会保障水平远远落后于城市。
李国祥表示，目前收入贡献率高的要素几乎全部流向城镇。以土地为例，政府从农民手中低价征地，高价卖出，所得款项大量投入城市基础建设，最终还是城镇居民受益。因此，和投向城市的资金相比，农村投入虽有增加，仍无法和城市相提并论。此外，农村人口基数大，如果落实到人均，投入就更少了。
陈锡文则指出，农村投入需求非常大，但目前国家的财力偏紧。短期内 “三农”投入无法超过城市，光靠增加财政投入缩小城乡差距，很难解决根本问题。
出路在“城乡统筹”
正是因为在持续加码的惠农政策之下，城乡差距反而扩大，农业部农村经济研究中心主任宋洪远说，今年的一号文件终于首次提出应“加大统筹城乡发展力度”。
李国祥进一步分析说，“一号文件”如此表述，体现决策层的思路已经有所转变，开始跳出“三农”问题谈“三农”。
所谓“城乡统筹”，按陈锡文的解释，在“一号文件”中体现于两方面：一是促进城市各种资源要素，如资金、人才、技术更多向农村覆盖；二是要打破城乡之间的藩篱，使更多的农民及时转为市民。前者主要涉及促进要素配置的均等化，后者则加速提高城镇化。
陈锡文说，中国农村人口数量巨大，相当长的时间内还会有相当数量的农民继续在农村生产和生活。要努力使得基础设施从城市向农村延伸，国家提供的公共服务逐步实现均等化，让农民能够共享改革发展成果。
李国祥则认为，“一号文件”首次写入鼓励农民工进城落户，是一个可喜的进步。他表示，让农民工进城落户可拓宽增收空间；城市为农民提供更好的服务，可以引导更多农民进入城市；同时也有利于挖掘农业增收潜力，农民只有被城市接纳，才可放心手里的土地流转，最终农地逐步向农业大户聚集，形成规模效益。
各界普遍认为，上述思路转变是明智之举。宋洪远说，在中国经济增长开始更加倚重内需拉动之时，加快推进“城乡统筹”，不仅可以缓解社会矛盾，更可创造激发农村的消费潜力，消化过剩产能，使产业结构调整方向更加明确。由此而来的城市公共建设和实体经济发展，也有利于吸收金融体系巨大的流动性，防止资产泡沫膨胀。同时，引导农民工进城，也可提振农村需求，刺激消费。
事实上，农村内部近年来也在逐渐发生一些影响深远的变化。随着从农业剥离出来的劳动力逐渐增多，中国农民工数量持续增加，目前共有农民工2.3亿人，他们大多已脱离农业，多从事二三产业。除了东南沿海地区“离土不离乡”的8000万农民工，中国“离土离乡”的流动就业农民工约有1.45亿。但这个庞大群体至今在子女受教育、工伤和医疗保险、养老保险、住房保障、选举权等问题上备受歧视，无法与城市公民享受同等待遇。
更为重要的是，在现已转移就业的1.5亿外出农民工中，有60％左右属于八九十年代出生的“新生代农民工”。唐仁健分析说：“他们出生后就上学，上完学就进城打工，对农业、农村、土地、农民其实不是那么熟悉。而他们又渴望进入、融入城市社会，享受现代城市文明。城市在很多方面还没有做好接纳他们的准备。”
凡此种种，使推进城市化的需求显得格外迫切。中国高达30多万亿的经济总量中，农业总产值目前只占11％，但中国农村户口的居民还有9.7亿，占全国人口的70％左右。这意味着必须有更多的劳动力从农村转入城市，从事二三产业，才能有效缩小城乡差距。
要解决这些问题，必须尽快推进配套的制度性改革，加快公共服务向农民工全覆盖。
如今的共识是：中国要实现健康的城市化，必须把“农业劳动力转移”作为核心。这要谨防两大误区：一是以“土地城市化”替代“人口城市化”；二是人口“落地”，公共服务“不落地”。
在中国现有的政治体制下，由于土地和城市规划缺少有力制约，农民产权不完整、司法保障不力，农民的土地财产权利经常受到侵犯。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为，如果不能改变现有的土地管理体制和行政决策机制，地方政府利用“土地财政”发展城市的动力机制便无法消除，他们主导的城市化，很难不演变成新一轮的“圈地”热。解决此问题的关键在于，通过确权赋予农民完整的土地财产权利，使农民能够在制度上实现自我保障。即使农民真正留在城里后，仍然可以自由处置手中的土地。
此外，决策者需避免农民工进城后，城市公共服务却不“落地”的误区。国务院发展研究中心农村部研究员崔传义指出，倡导在流入地解决农民工子女上学问题，时日已久，但目前仍有大量农民工子女难以进入公立学校的门槛。原因在于农民工并没有被看做城市发展的主体。这种将农民工当作过客的做法，不仅少有制度性突破且为颇多执政者认可。在新一轮城市化推进中，改革户籍制度、促进农民工落户并享有当地居民的同等权益，已是政策着力点。
城乡收入差距沉疴已久。方向已定，但真正实现城乡统筹发展，仍是漫漫长途。
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