地方预算改革图景

　　在地方基层政府，政府预算向社会公开、公众直接参与预算过程，以及人大对政府预算的实质性审查监督，已然探索多年，且正沿不同的路径铺开实践

　　《中国改革》 记者 杜珂

　　全国“两会”期间，全国人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任高强透露，全国人大财经委在审查预算报告时明确提出要求，“（政府）在明年向人大报告预算时，要报告政府的基本建设情况和政府行政开支情况。”另外，将于今年提请全国人大常委会审议的预算法修订草案，将会规定“预算公开”，其中包括国务院各部门预算。

　　中国的公共财政改革，自1999年开始在部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等方面建立集中的行政控制之后，将有望迈入人大实质性审查监督预决算的政治控制阶段。

　　在地方基层政府，政府预算向社会公开、公众直接参与预算过程，以及人大对政府预算的实质性审查监督，已然探索多年，且正沿不同的路径铺开实践。

　　预算公开试水

　　全国“两会”期间，地处边缘的四川巴中市白庙乡政府突然在网络上火热起来，因为其将自己的财政支出情况事无巨细，一律公开“晒”在网上。此行为被网友戏称为“裸奔”。

　　白庙乡的改革尝试始于2009年年底。2010年1月，白庙乡政府初步拟定“四川省巴州区白庙乡财政预算公众参与试行办法”，规定在预算编制前通过全乡“民意台”，收集村民、村民代表、村社干部平常反映的公共公益事务要求，通过较广泛的代表的充分讨论，确定可行性的公共事务一至三件，领导小组办公室结合完善后的预算制订，将详细内容用公示墙专栏公示。

　　白庙乡政府公示了2010年1月的对公业务支出，包括“餐馆”“摊点”和“车费”三类。2010年1月，白庙乡政府一共请客14次，花费3911元。最多一次是1月24日，接待财务预算公开民主议事会观摩来客，由乡党委书记张映上在餐馆摆开三桌接待，一共花费1269元。最少一次是1月18日，由纪委书记陈加才接待两名新闻记者吃早饭，花费20元。1月，政府的摊点费用共计2049.50元，其中，账目具体到因区里来客买矿泉水的48元。另外，该月车费支出共计2280元，详细记录了乡干部进城开会的往返开销。

　　白庙乡做出的更具突破意义的在于，广受关注的公款招待费、公车费用都明示于众。不仅列明每笔费用，公示栏还列明了每笔开支的经办人、证明人、审批人和安排人姓名。

　　诚然，白庙乡很大程度是依赖上级转移支付的“吃饭财政”，没有“干部工资与普通老百姓差距很大”的顾虑，公开得相当透明。在“白庙乡2010年村干部工资预算表”上，详细列出了各村书记、主任、文书、社长的标准工资以及连任届数、届标准、连任补助、全年补助等数据。

　　对白庙乡主动“裸露”预算，有网友怀疑其做秀的嫌疑，但是，更多的声音表示，“哪怕做秀也是好事，只要走出公开的第一步”。公众期盼——白庙乡政府不是孤例。

　　此前，广州市财政局在2009年应公民申请，将总额接近300亿元的广州市2009年本级114个部门的部门预算全部在网上公开。其中，有一些细项也得以公开，比如“市高级技校1084.10万元：模具精密加工配套设备，新建课室多媒体及监控设备，更新教学电脑130台”。不过，民众关注的公款出国、公款招待、公车消费等“三公消费”，却没有单列出来。

　　但这并不意味着市一级地方财政预算只能有限公开。在河南焦作，预算改革自1998年展开，此后持续改革，建立了涵盖政府全部收支、完整统一的公共预算体系，焦作市的行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政信息均向社会和民众公开。

　　打开焦作市财政综合信息网，不仅可以查阅到涵盖焦作市委员会等党政部门2009年的工资性支出、住房公积金、个人取暖费等数据，每个部门的差旅费、业务招待费、车辆交通费等“三公消费”，也可查到各单位的人员编制数、公务用车编制数。甚至可以看到焦作市市委书记路国贤3月的工资明细：职务工资1410元，级别工资1302元，福利补贴1200元，职务补贴1640元，住房公积金671元，个人所得税296.37元，财政实发4624.63元。

　　预算公开透明的程度，必须首先从技术层面改革现有的编制方法，推行综合预算、复式预算，反映必要的、受民众关注的预算信息。

　　公开预算应该是做一本人大代表和普通百姓看得懂的预算文本，这是预算编制改革的重点。以此为信条，上海闵行区从2008年开始推进预算改革：改革完善了预算表格，将人员经费如基本工资、津贴补助、社保医疗住房福利等基本支出，以及日常办公费、交通和公车运行、差旅接待费等日常运行支出，购车等特别购置和大型庆典等非经常性项目支出均单独列出。改革完善后的预算表格，为人大对预算进行实质性审查提供了可操作性的工具和手段。

　　民众的“话语权”

　　社会和民众不仅要求看到预算、看懂预算，要求参与预算编制、审议、执行和监督等预算过程的要求也日益上升。

　　浙江温岭的“参与式预算”改革既如此，温岭的参与式预算，肇始于“民主恳谈”。初始，“民主恳谈”是就市场经济新环境下加强和改进农村基层思想政治工作，对民众关心的热点问题举行的沟通、对话活动。后来，地方官员为寻求“民主恳谈”与法律、法规和现有的制度协调，尤其是与基层人大制度的结合，2004年8月10日，温峤镇组织民主恳谈，讨论吉屯坑水库引水工程以及增加2004年度基本建设财政预算项目，尝试让人大代表与民众一起参与讨论政府年度预算调整方案，开启了温岭市参与式公共预算改革的序幕。

　　2005年，泽国镇和新河镇以两个不同的改革版本在温岭推进参与式预算，两个模式由不同的专家学者推动。新河模式主要由世界与中国研究所所长李凡推动，“泽国模式”主要由澳大利亚迪肯斯大学政府系教授、浙江大学兼职教授何包钢推动。

　　泽国的改革很大程度上借鉴了巴西参与式预算的经验。巴西参与式预算肇始于20世纪80年代晚期，部分与公众关系密切的预算项目，如市政项目由公众讨论决定后直接交由政府执行。在泽国，政府首先选出一批属于本级行政范围、且事关民生问题的城建项目，抽样选出的民众代表排序这些城建项目的先后顺序，镇政府再根据民众排序以及财力情况，按顺序形成一份优先方案。最后，镇政府将上述方案提交镇人代会审查讨论并票决通过。

　　而新河的改革，由镇人大在人代会召开之前，组织人大代表、各协会、社会团体、各界代表和公民，对政府提交的预算草案进行预算初审民主恳谈，并形成初审报告。之后，在人代会召开期间，人大代表集中审议预算报告、并可以提出预算修正案。

　　此后，参与式预算改革在温岭本土横面扩展，纵向深入。对温岭的改革，温岭市人大常委会主任张学明的定义是：人大代表和普通民众以民主恳谈为主要形式，“参与”政府年度预算的审查，对政府的“花钱计划”发表意见并促成预算的修正和调整。

　　在上海惠南镇、黑龙江哈尔滨、江苏无锡、江苏省江阴市、浙江宁海县等地，“参与式预算”循着“公共项目民众点菜”的模式进行了探索。

　　2003年底，上海惠南镇将村镇基础设施建设、劳动就业、教育卫生等与民众关系非常密切的“实事工程”，先由人大办公室和镇政府通过听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、政府网站等方式，征集各方意见，汇总形成“年度政府实事工程征询表”，由人大代表按照轻重缓急等标准投票后，排序靠前的项目优先入选预算总额。

　　而江苏省无锡市、江苏省江阴市、黑龙江省哈尔滨市的“公共项目民众点菜”,则要归因于中国发展研究基金会对巴西参与式预算方式的引进。受中国发展研究基金会公共预算研究项目的启发，江苏省无锡市、黑龙江省哈尔滨市于2006年，拿出一笔投入社区项目的政府财政资金，由社区代表票决优先上马的公共项目，“盖老人休息所还是绿地，由社区代表说了算。”

　　上述改革，人大代表以及民众的参与，基本都在政府预算编制草案出台之后，上海闵行以及河南焦作的改革则将这一参与前移到政府编制预算时。

　　从2007年开始，中国政法大学宪政研究所和财政部财科所联合组成的公共预算改革课题组，与上海闵行区共同开始了一整套预算改革的试验。试验囊括了预算编制、预算审查和预算执行监督的全过程。

　　其中的一个改革突破是扩大了预算草案初审过程中的公众参与。闵行的预算初稿在8-9月经由当地媒体发布，供大家公开讨论。年底，闵行区人大常委会举行部分财政预算项目初审听证会，听取人大代表和社会公众的意见。

　　而在河南焦作市，目前已有90％的政府预算通过直投等多种形式让公众参与决策。焦作市还在火车站、广场等公共场所设立电子屏幕公开预算信息，公众可以随时查询重大项目的财政资金使用进程。焦作通过定期举办各种讨论会，对涉及民生的重大项目实行“部门申报、项目公示、网民投票、专家论证、社会听证、绩效评价”等一系列社会公众参与程序，将普通公众吸纳到政府对财政资金的分配和政策决策过程中。

　　“激活”人大

　　在学界推动、地方政府主动探索的预算改革中，发挥人大在审查监督公共财政资金分配与使用时的主导作用，并在民众需要与政府服务之间架起沟通的桥梁，是地方公共预算改革的一个努力方向。

　　在中国的制度安排中，人民代表大会作为权力机关，审查批准政府预算草案和报告，并监督预算的执行。但实际运行中，人大审查监督预算的职责因流于形式，被称为“橡皮图章”。

　　从各地实践看，“激活”人大作用，不仅局限在现有法律空间下的“规定动作”，比如人大代表实质性审议政府预算。而且还产生了富有生命力的“自选动作”，比如在政府预算编制环节，召开有广泛民众参与的听证会或者民主恳谈会，听取片区民众对预算资金安排的意见；成立财经小组，在人代会闭会期间监督政府预算执行；人大代表可以提出预算修正议案等重大举措，真正发挥人人大代表审查批准预算的职能。

　　在上海闵行，在政府编制预算时，不仅区人大财经工委提前介入预算编制，组织预算项目听证会，对政府预算安排草案进行评审，区政府也会邀请人大代表对一些实事工程和建设项目进行评审和筛选，并将人大代表的一些建议吸纳到预算中。而且，10名人大代表就可以提出预算修正案。不过，闵行的人大代表尚未将这一权力付诸实施。

　　在浙江温岭新河镇，自2006年开始，五名以上人大代表联名就可以提出预算修正案，修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分，新河人大代表在2006年、2007年人代会上，共提交了24份“预算修正议案”，其中有三份“预算修正议案”获得通过。

　　此前，湖北、山西、云南、海南、广东、河北等省份，通过地方立法，明确了人大具有预算修正权。近些年，广东省人大代表经常将这一权力付诸实施。

　　河南焦作市则将人大代表的权力延伸到了项目执行过程和项目效果评价。从2008年开始，焦作市人大除了按惯例对下年度拟安排重大项目支出举行会前公开审查外，还由人大代表和政协委员投票选出10个以上年度安排的项目，邀请社会公众参加，就项目执行情况对项目执行单位一把手进行质询。

　　上海闵行的突破还在于，每年3月召开党委扩大会，讨论预算政策和改革，提出本年度预算的战略目标和实现战略目标的具体目标，然后将这些目标做成预算指南下达给政府，政府据此细化成工作目标，各个部门通过预算编制将工作目标转化成详细的绩效目标，人大作为权力机关，代表人民审查具体预算是否符合党委提出的战略目标的具体目标，并批准预算。

　　一位人大代表称“这一改革使得党委、人大、政府和民众各得其所。”

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