预算法修订：地方举债权争议

　　预算法修订：地方举债权争议

　　预算法修订案草案征求意见稿提出了从法律层面赋予省级地方政府有限举债权的构想

　　文/《财经国家周刊》记者 王露 实习记者 刘明霞

　　备受瞩目的《预算法》修订案草案并没有如期列入8月23日开幕的全国人大常委会第十六次会议审议议程中。

　　据《财经国家周刊》记者了解，目前进一步梳理协调各方意见的工作仍在推进。

　　对于地方债务，征求意见稿则提出，一方面，地方各级预算要按照量入为出、收支平衡的原则编制；另一方面，“根据法律规定或者经国务院同意，省、自治区、直辖市政府可以举借一定额度用于特定支出的国内债务，列入本级预算，报本级人民代表大会批准。举借的债务应当有稳定的偿还债务资金来源。”第一次从法律层面赋予了省级地方政府有限的举债权。

　　征求意见稿明确，“除前款规定和法律另有规定外，地方政府不得以任何方式举借债务或者担保举借债务。省、自治区、直辖市政府财政部门具体负责对本行政区域地方政府债务的统一管理。”

　　时至今日，围绕《预算法》修正案草案最终是否会打开允许地方政府合法发债的“前门”，争议尚在，变数仍存。

　　“开前门”之辩

　　自1995年施行的现行《中华人民共和国预算法》明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　然而，法律紧闭的“前门”并没有真正阻挡地方以各种变相方式举债的脚步。据银监会披露，目前地方债务已高达7.66万亿元。全球金融危机和4万亿刺激计划的地方配套，让这一问题更加凸显于世人面前。地方政府大量变相举借各类债务，已然成为一种普遍的选择。

　　这些地方债务并没有纳入到地方预算，其规范性、约束性和透明性的缺失，大大增加了债务偿还的财政风险，成为当前宏观经济中一大隐患。

　　面对上述事实，拟定中的《预算法》修正案是该继续维持旧有的规定，还是该进行调整变革？争议鹊起。

　　一派意见认为，预算法应该赋予地方政府举债的权利。为治理地方债务，财政部财科所所长贾康认为，应该“开前门、关后门、修围墙”。

　　“开前门”就是应该借《预算法》的修订，明晰地方举债应按照什么样的原则、什么样的制度框架和什么样的程序，走规范程序来解决地方发债问题。“关后门”包含有一个急事急办、特事特办的程序，平时这个程序不启动，遇到紧急事情时才启动。“修围墙”就是除了走规范程序和特殊应急程序外，其他的东西免谈，一概禁止。

　　2009年和2010年，中央政府决定由财政部分别代理发行2000亿的地方债，主要用于中央投资地方配套以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，满足地方部分融资需求，但不得安排用于经常性支出。

　　此举被业内普遍视为在发行地方债问题上一项重大的制度上的进步，或称为一种探索、过渡和试水。

　　按照贾康的说法，这表明地方债已经“登堂入室”，并名正言顺称为地方债，在目前的阶段是有必要的。

　　国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁曾表示，如果允许地方政府发债，保谁压谁就将由市场说了算，因为只有财政比较规范、透明，建设项目好、效益高的地方政府，其债券才容易发出去，发债成本也会比较低。

　　然而，反对的声音同样坚定。全国人大预算工委法案室原主任、中国法学会财税法学研究会副会长俞光远就认为，预算法必须严格禁止地方财政编制赤字预算，禁止地方政府随意举借债务，理由在于，地方政府缺乏还债的来源和机制。

　　“如果放开之后对地方政府没有任何约束，会变成非常厉害的洪水猛兽；地方政府有很多短期行为，为了政绩，可能会借很多贷，上届政府借的贷可能下届或者更远的将来再还，风险很大。”俞光远对《财经国家周刊》说。

　　他建议，应扩大中央财政代替地方政府发债的力度，从而通过中央财政的严格审查来控制地方债务规模，逐步替代地方政府非规范的平台融资。

　　同时，建立地方政府举债责任制度，要求地方政府的债务规模必须与财力相适应，债务期限必须尽可能与政府任期相一致；针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿到期债务的情况，逐步实施地方政府财政破产制度和主要领导人责任追究制度。

　　必须的门槛

　　对于支持赋予地方政府发债权利的一方而言，其思路设计中必须回答这样一个问题：赋予之后如何约束、规范，以防范地方政府滥用这项权利的风险？换言之，如何监督地方，控制其无法偿还的财政风险？

　　在国际通行意义上，地方政府债券被称为“市政债券”，是指以当地政府税收能力作为还本付息的担保、承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理等地方性公共设施建设。

　　中国的地方债券，主要是相对国债而言，以地方政府为发债主体。在20世纪80年代末、90年代初，一些地方政府为筹集资金修路建桥，曾发行过地方债，但后来被禁止，最主要原因就是出于对地方政府偿还能力的担忧。

　　缺乏严格的约束和监督机制，过分举债的地方政府将带来一系列问题。据相关统计，世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债，但大多数国家要求地方政府举债时需遵守“黄金规则”。

　　所谓“黄金规则”，即除短期债务外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目支出，不能用于弥补地方政府经常性预算缺口。

　　“必须规定举债的门槛，主要的门槛包括举债的金额、规模，应该有一些限制，防范地方政府滥用，”中央财经大学财经研究院院长王雍君对《财经国家周刊》记者表示，债务的规模和债务的用途以及债务的报告制度，都应该作出规定和限制。

　　王雍君解释说，为防范财政风险，地方债务占地方GDP的比例要限制一个量，债务增加的额度不可以超过地方自由支配的财政收入的增长速度。这是总量防范。

　　在实际执行中，必须要对实际债务发行情况、使用情况进行评估，其评估报告应报送财政部或本级人大等监管部门，做出程序上的规定。

　　除了担忧不能偿还的财政风险，还有一些观点认为，由于地方一直以来的强烈投资冲动，若允许其发行债券，国家的宏观调控将大打折扣，因为地方可以绕过银行来筹集所需的建设资金。

　　因此，王雍君认为举债的门槛一定要足够高，高到地方必须去全面而慎重地考虑举债带来的利益和风险。

　　魏加宁也认为，门槛最少有四道：当地人大要进行严格审议；中央政府要进行严格的总量控制和审批把关；第三是信用评级；第四投资者还有买或不买的选择权。

　　另外，在监督问题上，世界上绝大部分国家都在中央层次建立地方债务管理机构，一般是财政部统一管理。美国、日本、英国等国的地方政府债务管理机构独立于财政部，但仍需向财政部汇报情况。