“十二五”要形成统一完整的国家财政收入体系

　　如何合理限定中国宏观税负水平

　　从发展中国家来看，政府实际全部收入占GDP的比率过高，对创业、投资、经营和就业就会形成不利影响。这一衡量水平也被称为宏观税负水平。

　　目前对中国宏观税负水平的争论很多，之所以出现这个争论，是因为很多政府收入并没有纳入全部预算管理。

　　从“十二五”时期财税改革的展望来看，笔者以为：首先，要形成统一完整的国家财政收入体系；其次，要合理限定中国宏观税负水平，不能一任该水平持续快速上涨。

　　哪些项目还应纳入财政预算

　　2009年我国预算内的财政收入只有68476.9亿元，其中税收为59514.7亿元，其他收费等项目为8962.2亿元。实际上在此之外，还有预算外表内收费和表外收费12999.8亿元，社会保险金16116亿元，土地出让金收入15910.2亿元，探矿权和采矿权出让收入57.35亿元，发行彩票收入1324.79亿元。以上这几项共计114885.04亿元，占当年GDP 337313.4亿元的34.06%。

　　可以看出，中国目前的政府收入体系中，除了税收和一部分收费进入了预算外，相当部分收费罚款收入、社保资金收入、国有企业利润、土地出让收入、探矿权和采矿权出让收入、出售彩票收入、公共考试收费等项目，基本上没有进入政府的财政预算。

　　笔者认为，应当逐步纳入预算统一管理。

　　一是目前的探矿权和采矿权出让。应当改革为矿体（如面积和深度等）出让，矿体中矿物产权拍卖的方式，并将拍卖收入上缴财政。

　　二是土地出让。应废除目前政府一家卖地并“招拍挂”的体制，应当所有的土地平等进入土地市场，同地同价，政府收取交易增值税，以及土地使用税，税收上缴财政。

　　三是各种收费和罚款，既不合理又不合法的，要坚决进行清理和废除；有些不合理的，即使合法，也需要逐步清理和废止；有些合理的收费，如移动公司的频道使用费、航空空间使用费等，应推行费改税，并制定合理的税率或者提高税率，纳入财政预算。

　　四是发行彩票收入、举行全国性考试缴费收入等，都应当纳入国家财政收入，进行预算管理。

　　五是国有企业和银行的资产、利润应纳入财政预算。国有企业的红利和私有化收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序，并用于公共支出。

　　以上五个方面之外，还有央行铸币税收益是否纳入财政预算，以及社保费是否改为税收的讨论。笔者赞同央行铸币税收入应当纳入预算管理的观点，铸币税既然是一种国家主权货币带来的收益，就应当是国家利益，应当纳入预算，由代表管理国家收入的财政部门管理，不应当由央行用来再贷款或者向外投资，成为央行的部门利益。

　　在社保问题上，从结构有效、稳定和政令统一的角度讲，社保资金应当纳入财政预算统一管理。从地方逐步集中到中央，从部门集中到国家的财政预算。

　　将国企资产和利润纳入财政预算

　　在以上这些方面中，将国有企业和银行的资产、利润纳入财政体系，是国资体系的一个大动作。

　　我国目前的现状是，虽然国家对企业投入了巨资，但是非金融的国有企业经营性的国有资产，没有向国家上缴收益，并且，作为国有资产，其保值和增值情况也没有向人大报告；金融性的国有资产，国家财政也没有从中得到应有的资产收益，资产损益也没有向人大报告；非经营性的国有资产，预算宽算宽用，重复建设和购置，闲置和利用率低，资产收益坐收坐支等现象十分严重。有必要将国有资产及其收益等纳入预算管理。

　　经营性国有资产预算管理，有不同选择方案：或单独编制向人大报批，或者收益上缴和亏损补助部分纳入国家财政预算，并专门向人大报批。方案上，或是国有资产管理委员会和金融监管部门分别编制两大系统的国有资本金预算，其中资产总额向财政部汇集，国有资产收益应当向国家交纳的部分，纳入国家预算的收入项；或是专门编制预算，但全部收支纳入国家预算管理。非经营性国有资产也要纳入预算统一管理。

　　国有企业和银行应当向政府财政上缴合理的红利。1994年国企改革提出税养国家、利活企业，之后国企采用税收的形式向国家缴税，告别了财政拨款的年代，这就是所谓的利改税、拨改贷。1994年利改税后财政部等相关部门就颁发了《国有资产收益收缴管理办法》，但是终因它的法律地位不够，加之收缴的情况复杂，实际操作起来非常困难，最终不了了之。

　　目前，不同国家对国有企业的分红政策差别很大，分红方式也不同。如新西兰根据国有企业的资本结构、未来投资计划和盈利前景等因素来制定分红计划；新加坡国有企业分红主要考虑现金流（即折旧前盈利）；在瑞典和挪威，国有企业不定期地以特别红利（一次性）的形式将资本金归还给国家，目的是减少国有企业的资本（股本）以取得更高的资本回报率。具体分红水平也各不相同，一般为盈利的1/3至2/3。

　　在我国国有和国有控股企业的红利分配比例上，许多专家认为如果对国企分红制定统一的标准，或由企业自己申报上缴比例，都不能达到理想效果，主张把企业分为股权上市流通的国企和国有独资企业，然后分别制定不同的分红比例。但我认为，国有企业利润总体上的上缴比例，至少不能低于80%。

　　政府实际收入比例偏高

　　在统纳国家收入体系之后，一个问题也随之而出，就是政府全部收入占GDP的比例问题。应当科学合理地确定政府收入占GDP的比率，既不能太低，而不能满足提供公共服务和社会主义福利的需求；也不能太高，影响居民的收入和创业、投资及企业经营。

　　从政府收入占GDP比例看，世界各国的格局是，发达国家高，承担公民福利多的国家高，发展中国家低，承担公民福利少的国家低。发达国家财政收入占GDP比例在35%~45%范围，但这些国家生产力水平高，国民财富剩余多，国家筹集资源的能力强；而且，这些国家基本上是福利国家，构建了从摇篮到坟墓的全福利体系。因此，发达国家有能力集中财力，其集中的财力大多用到了人民的福利方面。

　　而从大多数发展中国家的财政收入看，大多占GDP的18%~25%范围。主要原因，一是财政筹集资金的能力弱，如果财政过度集中财力，税费负担太重，会影响人们的创业、投资和经营积极性，使就业机会减少，失业率升高；二是发展中国家承担的对人民的公共服务和福利程度要比发达国家水平低，覆盖面窄，项目少。

　　从中国的财政收入与国民经济的关系格局来看，政府实际全部收入占GDP的比例过高，在35%左右，脱离了中国是发展中国家、生产力水平还较低这样一个国情。

　　如前文表述，2009年的财政预算内收入占GDP比例也超不过20%，但累计加总之后，政府收入占GDP比例就达到34.06%，如果加上国有企业利润，会超过35%。因此，财政和税务部门在计算中国宏观经济税负率时，仅仅以税收，或者税收加社保计算，都是不完整的，都低估了国民经济的税费负担。

　　宏观经济税费负担太重，因中国的税费主要来自于企业环节，对创业、投资和企业经营影响很大，导致就业机会扩张较难，实际失业率较高。

　　应法定政府收入比例

　　不超GDP 30%

　　未来财政体制改革非常重要的任务之一，就是将政府收入在全部GDP中的比例稳定下来，不要继续上升，并逐年降低下来，达到一个合适的水平。

　　上世纪90年代后期以来，仅仅从政府收入的税收看，增速远高于国民经济增长和居民收入增长，是我国经济发展中的常态。2009年全国财政收入增长达11.7％，而GDP增速为8.7%，这已经是差距很小的年份了。2008年全国财政收入增长19％左右，从2003年到2008年，我国税收收入增速分别为20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、18.8%，而GDP分别增长10.0%、10.1%、10.4%、11.6%、13.0%和9.0%。同期，收费罚款、土地出让金和社保金收入同样也是高速增长。

　　需要从制度上设计，限制政府的收入占GDP的比重。这需要修改《预算法》，在新的《预算法》里规定，首先，将政府的全部收入纳入预算管理，在此基础上，考虑中国还是一个生产力并不发达的发展中国家，考虑收入在政府、居民和企业中的合理分配，特别是改善居民分配比率过低的状况，在中国还没有进入发达国家行列之前，政府全部收入不得超过GDP的30%。在这样一个严格的法律指标限定下，处理好财政收入增长与GDP增长速度的关系，处理好国家收入增长与居民收入增长的关系。（作者系中央党校校委研究室副主任、教授）