|
[1]第一节 中国农村城镇化发展的历史沿革与现状特征
[2]第二节 农村城镇化的界定、职能分工与水平估计
[3]第三节 中国城镇化滞后的原因分析
[4]第四节 当前我国农村小城镇发展面临的体制与制度环境
[5]第五节 中国农村城镇化的新思路
[6]第六节 城镇化进程中的政府作用
下一页 |
|
|
●加快城镇化进程
道路选择与制度安排小城镇建设作为我国现代化建设的重要组成部分，关系到九亿农民的生产、生活，对于我国农村乃至整个国民经济的全局都起着至关重要的不可替代的作用。小城镇建设促进了农村经济发展和社会进步，改善了农民的生产、生活条件，创造了良好的乡村投资环境，促进了乡村非农产业的合理布局与健康发展，推动了农村产业结构调整，为发展乡村第三产业提供了条件，加快了农村富余劳动力的转移，促进了农村精神文明建设和社会进步与发展。
第一节 中国农村城镇化
发展的历史沿革与现状特征一、我国农村小城镇发展的历史进程
改革开放以来，随着大江南北一个个集镇变为新城，一个个城市的边界在建设中扩大，类似让人“没想到”的事也在全国许多地区出现，许多地方发生。从这一个个“没想到”，人们也感受到我国城市化节奏在加快。1949年全国设市城市136个，城镇人口5765万人，城市化水平为10.6％。1978年全国设市城市增加到了192个，城镇人口为1.7245亿人，城镇化水平为17.92％。在经济快速发展的推动下，2002年全国设市城市增加到了662个，城镇人口超过了4.8亿，城镇化水平达到了38％。改革开放后24年城市化进程比前30年快了一倍以上。“三农”问题，说到底是由落后的生产方式和生产力造成的，即农村现有人均占有耕地少，一家一户的零星分散耕作，无法形成投入少、产出多的规模经营。减少农民数量，人往哪儿去？根本出路惟有充分发挥城市吸纳劳动力的功能，加快推进城市化。建国以来我国小城镇的发展经历了一个曲折的过程，从总体上看，我国小城镇的发展经过了以下几个阶段：
（1）恢复与调整阶段（1949～1957年）：新中国成立之初，国家批准在全国设立136个城市，并对旧的城镇体系进行了调整，“镇”作为县辖基层政权建制被确定下来。1954年全国共有镇5400个，次年6月国务院颁布《关于设置市、镇建制的决定》，对原有小城镇进行了调整，建制镇的个数降至362个，同时，依据计划经济体制的要求，实行统购、统销，对小城镇采取了一系列发展与限制相结合的政策，如1953年实行粮食统购统销后，一些以粮食经营为主的专业小城镇开始衰落，1956年对城镇工商业的社会主义改造，使得小城镇商饮服务业受到较大影响，在一定程度上影响了小城镇的发展。
（2）缓慢波动发展阶段（1958～1966年）：1958年我国实行人民公社化，实行“政社合一”体制，撤销了一大批建制镇，加之经济计划体制的加强，使得以工商活动及以集市贸易为主要功能的集镇逐渐萎缩。1965年全国建制镇减少到3146个，比1954年减少2254个，同时全国城市总数减少到169个，比1957年少了7个。期间由于“三线”建设等人为因素的影响，改变了小城镇的布局。60年代初在“三线”地区迅速兴起了几百个10万人以下的小城镇，带动了这些地区经济的发展。这一阶段，小城镇发展不仅缓慢，而且还很不稳定。1958-1960年的“大跃进”和人民公社化运动时期，各地迅速出现了大批以冶炼钢铁为中心内容的小城镇，城镇人口迅速增长，由1957年的9949万人上升到1960年的13073万人，三年净增31.4%，城镇化水平一举升至19.7%，但由此产生的一系列问题迫使政府采取措施以缓解城市人口压力，动员了近3000万城镇人口下乡（约占城市总人口的25.7%），到1965年全国城市人口的比重降至14%。城镇发展大起大落，给国民经济带来不必要的损失。
（3）停滞衰退阶段（1966～1978年）：1966年开始的“文化大革命”对我国社会经济各项事业的发展带来一场巨大的浩劫，对小城镇的发展也带来灾难性的影响，小城镇建设由于经济和政治的双重影响而处于停滞或衰退状态。一部分2万人以下的小城镇被撤销，大批知识青年上山下乡，城镇居民下放，致使城镇人口增长十分缓慢，1976年全国城镇人口11792万人，比1966年仅增长14.5%，年均递增只有1.32%，还低于同期人口自然增长水平（1.75%）。1978年底全国建制镇只有2800个，比1954年减少了一半，集镇数量由原来的5万余个减少至2万个左右，严重打击了农村工商业的发展。
（4）全面恢复与稳定发展阶段（1979年以后）：党的十一届三中全会纠正了以往的错误路线，我国政治、经济与社会发展进入了一个有序发展的新时期，各项事业开始步入正轨。从1979年开始，政府开始把小城镇建设纳入重要议事日程，提出了积极发展小城镇的基本战略，并制定了保证小城镇健康稳定发展的一系列配套政策，大大推动了我国的小城镇建设。1984年国务院批转了民政部《关于调整建制镇的报告》大大降低了设镇标准，同时，由于以乡村工商业为代表的乡村非农产业的发展，我国小城镇进入一个补偿性超常规发展时期。截止到1984年，全世界小城镇发展到48481个，到1994年，全国建制镇发展到14293个，比1979年增长5.51倍。小城镇在职能上趋于多元化，基础设施水平提高，同时小城镇在地域布局上日趋合理，在边疆、内陆地区兴起了一大批各有特色的小城镇，使全国的小城镇体系趋于完善。
1978～2000年，全国总人口、非农业人口和市、镇个数的变化发展情况，见表10-1。表10-11978～2000年全国总人口、非农业人口和市镇个数单位：万人、%、个
年度〖〗总人口〖〗非农业人口全国〖〗市镇〖〗比重〖〗合计〖〗比重〖〗市〖〗镇〖〗乡〖〗市〖〗镇1978〖〗96259〖〗17245〖〗17.9〖〗15230〖〗15.8〖〗8405〖〗4039〖〗2786〖〗193〖〗21731979〖〗97542〖〗18495〖〗19.0〖〗16186〖〗16.6〖〗9037〖〗4275〖〗2874〖〗216〖〗23611980〖〗98705〖〗19140〖〗19.4〖〗16800〖〗17.0〖〗9448〖〗4415〖〗2937〖〗2171981〖〗100072〖〗20171〖〗20.2〖〗17413〖〗17.4〖〗9828〖〗4492〖〗3093〖〗229〖〗26781982〖〗101654〖〗21480〖〗21.1〖〗17910〖〗17.6〖〗10136〖〗4579〖〗3195〖〗239〖〗26641983〖〗103008〖〗22274〖〗21.6〖〗18378〖〗17.9〖〗10752〖〗4482〖〗3144〖〗289〖〗29681984〖〗104357〖〗24017〖〗23.0〖〗19686〖〗19.0〖〗11461〖〗5228〖〗2997〖〗300〖〗71861985〖〗105851〖〗25094〖〗23.7〖〗21054〖〗20.1〖〗12250〖〗5721〖〗3083〖〗324〖〗91401986〖〗107507〖〗26366〖〗24.5〖〗20902〖〗19.8〖〗12552〖〗5963〖〗238〖〗7347〖〗107181987〖〗109300〖〗27674〖〗25.3〖〗21592〖〗20.1〖〗13298〖〗6143〖〗2151〖〗381〖〗111031988〖〗111026〖〗28661〖〗25.8〖〗22551〖〗20.7〖〗14373〖〗6033〖〗2145〖〗434〖〗114811989〖〗112704〖〗19540〖〗26.2〖〗23371〖〗21.1〖〗14937〖〗6236〖〗2198〖〗446〖〗118731990〖〗114333〖〗30191〖〗26.4〖〗23887〖〗21.1〖〗15348〖〗6385〖〗2154〖〗461〖〗120841991〖〗115823〖〗30543〖〗26.4〖〗24418〖〗21.3〖〗15756〖〗6536〖〗2126〖〗475〖〗124551992〖〗117171〖〗32372〖〗27.6〖〗25298〖〗21.9〖〗16642〖〗6770〖〗1886〖〗517〖〗145391993〖〗118517〖〗33351〖〗28.1〖〗26068〖〗22.4〖〗17609〖〗6683〖〗1776〖〗570〖〗158051994〖〗119850〖〗34301〖〗28.6〖〗〖〗〖〗18841〖〗6885〖〗〖〗622〖〗167021995〖〗121121〖〗35174〖〗29.0〖〗28563〖〗23.6〖〗20016〖〗7086〖〗1461〖〗640〖〗175321996〖〗122389〖〗35950〖〗29.4〖〗〖〗〖〗〖〗〖〗〖〗〖〗181711997〖〗123626〖〗36989〖〗29.9〖〗〖〗〖〗〖〗〖〗〖〗668〖〗182601998〖〗124810〖〗37942〖〗30.4〖〗30785〖〗24.7〖〗〖〗〖〗〖〗668〖〗192161999〖〗125909〖〗38892〖〗30.9〖〗31562〖〗25.1〖〗〖〗〖〗〖〗667〖〗197562000〖〗126333〖〗45594〖〗36.1〖〗〖〗〖〗〖〗〖〗〖〗663〖〗20312资料来源：《中国统计年鉴》，《中国人口统计年鉴》，《中国统计摘要》，《中华人民共和国行政区划简册》；《村镇建设》1998年第1期，1999年第5期、第7期，《小城镇建设》2000年第2期、第11期、2001年第10期等。纵观我国城镇化发展的历史，可以发现1978～2000年这22年是我国城镇化发展最为迅速、最为稳定的时期。表11-1的数据说明，在1978～2000年的22年中，全国设市城市由193个增至663个，增加了470个，增长了2.44倍，年均增加21.4个；建制镇由2173个增至20312个，增加了18139个，增长了8.35倍，年均增加825个；城镇人口由17245万人增至45594万人，增加了28349万人，年均增加了1289万人；人口城镇化率则由17.9%上升到36.1%，上升了18.2个百分点，年均上升0.83个百分点。这个速度，是1843-1949年间年均上升0.052个百分点的16倍，是1949-1978年间年均上升0.25个百分点的3.32倍。
二、现状特征
（１）农村建制镇数量多、密度大，镇域范围小。1999年末，全国建制镇数量已占乡镇总量的42.9%。密度较高的大都分布在东部沿海发达地区，在建制镇比重超过50%的11个省、自治区、直辖市中，有9个在东部发达地区，其中上海96.1%，广东91.9%，海南66.2%，福建61.5%，山东60.9%，浙江55.9%，江苏55.8%，中西部只有湖北一省为63.8%。虽然江苏省只有55.8%，但苏锡常地区已达85%左右。长江三角洲、珠江三角洲、浙东南、环山东半岛、辽东半岛，建制镇密度较高。根据计算，1999年末，全国（不包括中国台湾省）平均每个乡镇的国土面积只有207.7平方千米，其中东部12省、自治区、直辖市平均为87.7平方千米，中部9省、自治区除内蒙古外，平均为171.2平方千米；从建制镇看，尽管目前全国平均每484平方千米才分布1个建制镇，但1978年全国平均每484平方千米才分布0.11个建制镇；从区域看，东部12省、自治区、直辖市每150.3平方千米、中部除内蒙古外，每281平方千米范围内就有1个建制镇。尤其是建制镇密度较高的广东、江苏、浙江、山东等省，1999年，平均每个乡镇分别只有105.3平方千米、52平方千米、56.5平方千米、63.5平方千米，分别平均每114.6平方千米、93.2平方千米、101.1平方千米以及104.2平方千米的范围内就有1个建制镇，同比分别只相当于全国平均水平的23.7%、19.3%、20.9%、21.5%。根据《中国统计年鉴》(2000年)和《中国地图册》(1990年版)有关数据计算。根据全国第一次农业普查江苏省资料计算，1996年末，苏南地区共有405个乡镇（不包括城关镇），占地面积13254平方千米，乡镇平均占地32.73平方千米，其中建制镇为322个，即每41.2平方千米范围内就分布1个建制镇。根据江苏省农业普查办公室编《中国第一次农业普查江苏省资料汇编》(下册)第923～924页的有关数据计算，中国统计出版社1999年版。
（2）建制镇对乡镇企业的聚集功能较弱，乡镇企业分散布局仍然严重。根据农业普查资料，1996年末，全国拥有各类非农乡镇企业139.8万家，其中分布在县城和大中城市及工矿区的占5.6%，乡、镇所在地的占20%，村及村以下的占74.4%。这说明农村乡镇及建制镇对乡镇企业的聚集功能较弱。以乡镇企业发达和农村建制镇密度较高的江苏、浙江、广东三省为例，1996年末，三省的乡镇企业总数分别为132784个、135255个、138096个，其中办在乡镇所在地及其以上城镇工矿区和大中城市的分别为36683个、30822个、39005个，分别占其乡镇企业总数的27.6%、22.8%、28.2%，这远低于其建制镇所占比例；而相应地，办在村庄以下的比例分别高达72.4%、77.2%、71.7%。可见，发达地区的乡镇企业分散状况与全国相比也相差无几。再以乡镇企业区域发展水平和农村建制镇比例差距较大的江苏省为例，1996年末，苏南、苏中、苏北农村建制镇平均实现的经营总收入分别为11.9亿元、3.5亿元、2.7亿元，多少相差9.2亿元，农村建制镇占乡镇总数的比例分别为79.5%、47.3%、32.9%，高低相差46.6%江苏省农业普查办公室《独特的历史发展道路与全方位的组织制度创新——江苏农村城镇化发展战略及对策研究报告》，见全国农业普查办公室《农村产业结构调整和小城镇发展研究》，中国统计出版社2000年版。，而上述三个地区办在乡镇所在地的乡镇企业比例分别为26.46%、23.8%、26.34%，办在村及村以下的比例分别为71.82%、74.21%、70.39%，也几乎没有什么差异。引自江苏省农业普查办公室《中国第一次农业普查江苏省资料汇编》(下册)中国统计出版社，1999年版，第442页。
（3）农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化水平。城镇数量的增长本身不能代表农村城镇化水平的提高，关键要看农村人口的城镇化水平。全国农业普查表明，1996年末，全国农村建制镇（不包括县及县级市城关镇）16126个，镇区人口在6000人以下的占80.3%，4000人以下的占64.4%，2000人以下的占33.3%，超过10000人的只有8.4%；即使是东部地区，6000人以下的也多达77.2%，10000人以上的也只有9.6%。全国镇区平均人口4519人，共计7287万人，占同年乡镇总人口的7.9%；虽然其中非农业人口达2072人，占镇区人口的比重接近46%，但如果只计算非农业人口占乡镇总人口的比重，建制镇的人口城镇化水平更低，只有5.8%。就是说，我国县以下90%以上的人口仍居住在一般乡镇和村以下。即使是发达的苏南地区、珠江三角洲、温州地区，其农村建制镇的镇区人口占农村总人口的比重分别只有14.2%、20.4%、16.2%，如果再加上大都没有当地城镇户口，流动性较强镇区的外来从业人口，上述比重也分别只有21.1%、24.6%、21.2%。江苏省农业普查办公室《独特的历史发展道路与全方位的组织制度创新——江苏农村城镇化发展战略及对策研究报告》，见全国农业普查办公室《农村产业结构调整和小城镇发展研究》，中国统计出版社2000年版。
而我国农村社会总产值中，三次产业的产值结构变化较大，由1978年的68.6∶26∶5.4到1997年的24.4∶62.9∶12.7，农村非农产业产值的比重已由1978年的31.4%上升到1997年的75.6%，上升了44.2个百分点；但同期三次产业的就业结构由1978年的92.9∶7.1∶7.1变化为1997年的70.4∶18.1∶11.5，非农就业只上升了15.4个百分点；根据统计数据测算，从1978年到1996年，农村社会总产值的结构变动值为83.44，而同期劳动力结构的变动值只有36.98，比前者低46.46。
(4)农村建制镇镇区人均占地规模大。建制镇镇区人口规模越小，人均占地规模越大；与城市比较更能说明问题。1996年末，全国226个地及地级以上城市建成区土地面积为13168平方千米，建成区人口为22472.82人，人均占地58.6平方米。而全国第一次农业普查数据显示，16126个非城关镇建制镇，镇区平均占地2.2平方千米，即220万平方米，平均人口4518.6人，人均占地486.9平方米，相当于国家关于建制镇人均占地标准100平方米的近4.9倍，相当于同期地级及地级以上城市人均占地的8.31倍；其中东、中、西建制镇镇区人均占地分别为479.7平方米、512.5平方米、557.2平方米，分别相当于国家标准的4.8倍、5.1倍、5.6倍及同期地级及地级以上城市人均占地的8.19倍、8.75倍、9.5倍。虽然发达的苏南、珠江三角洲、温州地区建制镇镇区人口规模较大，人均占地也分别达到446.8平方米、374.2平方米、275.1平方米，分别为国家标准的4.5倍、3.7倍、2.8倍及同期地级及地级以上城市人均占地的7.6倍、6.4倍、4.7倍；江苏省农业普查数据显示，1996年末926个非城关镇建制镇中，镇区人口6000人以下的占76.2%（706个），镇区人均占地达633平方米，镇区人口6000～10000人的只占16.2%（150个），镇区人均占地达349平方米，镇区人口1万人以上的只占7.6%（70个），镇区人均占地为284平方米。
|
