重塑公共经济理念，激励政府行为从发展经济向提供公共产品转变既显得紧迫，也非常有必要。政府的工作目标应从增长优先转向服务优先，提供覆盖全民的基本公共产品。而激励政府提供公共产品的核心是重新厘清政府与市场的关系以及不同层级政府之间的关系，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共产品提供机制。

　　■学者论坛■樊继达

　　当前，如何化解公共需求的快速增长与公共产品供给总量不足、结构失衡、效率低下之间的矛盾，是各级政府面临的一项重大课题。公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了政府应承担提供公共产品的主要责任。因此，重构政府提供公共产品的激励机制，探索公共产品供给新模式应成为今后一个时期的重要任务。

　　转变激励方向，从关注经济增长到重视提供公共产品

　　我国改革开放取得成功的一条重要经验是“把政府的激励搞对”。在以“阶级斗争为纲”向以“经济发展为中心”的转型过程中，政府发展经济的积极性被充分激发，各地纷纷为增长而竞争。从某种意义上说，激励机制的转变是近三十年来我国发生翻天覆地变化的奥秘之一。那么，政府为什么热衷于发展经济而忽视提供公共产品呢？其背后的原因在于“没有将政府提供公共产品的激励搞对”。在以ＧＤＰ增长为目标的影响下，各级政府逐步演变成为经济建设型政府，不同程度地表现出重经济增长、轻公共服务，政府官员更像一个大型企业的领导而非公共产品的提供者。

　　进一步分析，在从计划经济向市场经济转型的过程中，政府让渡了提供公共产品的角色，没有担负起提供公共产品的责任。人民群众对公共产品的需求与政府提供公共产品的能力之间存在较大差距已成为影响我国经济社会全面转型的梗阻。因此，重塑公共经济理念，激励政府行为从发展经济向提供公共产品转变既显得紧迫，也非常有必要。政府的工作目标应从增长优先转向服务优先，提供覆盖全民的基本公共产品。

　　厘清供给主体，合理界定政府间责任

　　厘清各级政府对公共产品的提供责任是确保民众获取公共产品的前提。分税制改革后，中央与地方政府职能基本上按照现代市场经济的要求进行了调整，但在提供公共产品的责任划分方面一直没有太大进展。各级政府在公共产品提供中经常发生职责交叉、分工不清、推诿扯皮等情况。一些本应由高层级政府提供的公共产品，较低层级政府承担了相当多的责任，如义务教育、基本医疗卫生等公共产品，中央政府支出比重明显偏低；一些地方性公共产品，中央政府也经常给予各种补助，部分地方政府建设的纯粹为本区域公众服务的公共产品设施也千方百计谋取中央资金支持。

　　政府间公共产品责任分担不合理和模糊多变造成我国无法建立合理的公共产品提供体制，由此也带来投入不均、效率低下等一系列问题。激励政府提供公共产品的核心是重新厘清政府与市场的关系以及不同层级政府之间的关系，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共产品提供机制。理论上讲，受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供；受益范围局限于某一地方的公共产品，由相应层次的地方政府负责提供；具有外溢性的地方公共产品由中央政府和地方政府共同承担，地方可承担管理职能，中央给予更多的资金支持。一个合理的政府公共产品提供机制应实现各级政府的事权责任和财力相统一，并在法律法规的框架下依法提供公共产品。

　　强化财力投入，构筑公共产品供给的财政基础

　　政府提供公共产品必须有一定的财力作支撑，但我国现行的财政体制设计对于各级政府提供公共产品而言是“逆向激励”。分税制改革后，增值税、所得税等税源较大的税种由中央和地方共享，中央占大头，而营业税、财产税等一些税种划归地方税。地方税源的薄弱致使地方政府财力紧张，地方政府尤其是基层政府缺乏提供公共产品必要的财力支撑。因此，激励政府提供公共产品应推动收入体制、转移支付体制改革，使之适合政府提供公共产品的需要。

　　在收入方面，合理界定地方各级收支范围，理顺各级政府间的财政分配关系，使每一级政府所拥有的财力与事权相对称、支出与责任相统一。在不影响宏观经济运行和中央财政收入的前提下，允许地方根据当地实际需要，开征对全国经济影响不大、流动性弱、具有信息优势并能和自身职能形成良性循环的税种，以保证地方有稳定的税源，增强提供公共产品的能力和水平。

　　在转移支付方面，应以基本公共服务均等化为导向完善转移支付体系。首先，调整转移支付结构，提高具有均等化作用的一般性转移支付比重，充实地方财力，中央和省级政府应逐步加大对财政困难县乡的支持力度，逐步缩小各地区基本公共服务能力差距。同时引入因素法，将义务教育、医疗卫生等基本公共服务经费作为基本因素纳入到转移支付体系中，以非人格化制度应对主观因素可能带来的负面影响。其次，适当压缩专项转移支付规模，仍需实施的专项转移支付也应减少地方的配套资金要求，减轻地方政府财政压力。再次，组建独立于政府各部门的中央财政拨款专家委员会，专门负责财政转移支付公式的确定和调整。委员会应由专职人员组成，其决策过程应置于公众的监督之下。逐步实现转移支付制度的科学化、规范化、法制化与数量化，对转移支付从最初的测算到最后的拨付都规定严格的程序和责任，同时辅之以严密的考评、审计制度，防止“跑冒滴漏”。

　　引入竞争机制，探索公共产品供给方式的多样化

　　公共产品的提供与生产在理论上是有所区别的。公共产品的提供是一系列集体选择行为的总称，包括提供哪些公共产品，其数量和质量如何，资金如何筹集等。公共产品的生产则是将一系列的输入资源转化为产品和服务的技术过程，可以由私人来承担，也可以由公共部门承担。长期以来，由于政府既是公共产品的提供者又是生产者，再加上政府自身作为“理性经济人”，追求政府效益最大化，导致提供的公共产品激励不足，质量不佳，并不能满足民众的公共需求。

　　因此，需要创新政府提供公共产品的方式，在公共产品提供领域引入市场竞争机制，打破政府单一提供的模式，变政府的直接生产为间接提供，借助外力刺激政府改善服务质量。只有利用市场竞争激励机制优化公共产品服务，才能有效满足社会公众的公共需求。具体做法包括：第一，合同外包，即政府通过投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的公共产品的生产权向私营企业、非赢利组织等机构转让，其目的在于降低对政府单独提供公共产品的依赖，降低行政成本，刺激企业不断创新，满足公众的动态化公共需求。

　　第二，授予特许经营权，集中体现在城市供水、供电、供气等外部效应显著的网络型公共产品领域，可采取ＰＰＰ、ＢＯＴ等方式，这有助于吸引民间资金，解决政府提供公共产品资金不足等难题。前不久开通的北京地铁四号线就采用了“ＰＰＰ”运作模式。

　　第三，经济资助，对那些预期收益率低、风险高、私营企业不愿意提供的公共产品，政府可通过财政补贴、优惠贷款、减免税等方式予以支持，提高公共产品供给者的收益率。对于私人资本投资的教育、医疗服务等公益事业，政府也应给予相应的资助。

　　第四，鼓励各种市场主体参与公共产品的提供与生产。随着社会的进步，ＮＧＯ等民间公共部门也在蓬勃发展之中，它们也在提供部分公共产品，这从外部给政府带来一定程度的压力，激励政府改进服务，更好地提供质量更佳的公共产品。

　　提高激励绩效，以评估问责力促政府转型

　　提高公共产品供给的绩效，需要在委托代理框架下实现激励相容，合理设计符合国情和政府部门工作性质的绩效评估体系。一个科学合理、运转协调的公共产品绩效评估体系，有助于政府树立正确的政绩观，加快公共服务型政府建设，也有助于公众参与，进而实现政府提供公共产品的制度化、法制化。当务之急是建立起以结果为导向、激励政府提供公共产品的绩效评估体系，引导政府提供的公共产品要以民生为本，以满足最大多数人民的公共利益为本。

　　提高激励绩效还应改变对地方政府官员的单一评价模式，强化行政问责，对提供公共服务的结果进行评价和监控，关注政府提供公共产品的质量与成本。促进政府决策程序规范化和民主化，推进公共服务型政府建设。加强信息公开和健全监督，加强社会各界包括群众和舆论的监督作用，让行政问责真正落到实处，建立自下而上、由公民到政府的真正有效的问责制度，并将其贯穿到政府的日常工作中去，力促政府转型，建立行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的公共产品提供机制。

　　（作者单位：国家行政学院经济学部）