改革现行土地征用制度，切实保护农民的土地权益

　　（段应碧 作者系全国政协经济委员会副主任、国务院 西部开发办公室副主任；本文为在2003年7月31日-8月1日“中国农民权益保护国际研讨会 ”上的书面发言）

　　中改院成立以来，紧密结合国家宏观经济决策需求，充分发挥其高层次研究网络优势，及时 提出研究报告、政策建议和改革方案，为推进我国经济体制改革做出了重要贡献。需要特别 指出的是，中改院对“三农”问题高度重视，进行了一系列卓有成效的研究，提出的许多建 议都被国家制定的有关农村政策文件和法律文件直接采纳。这次“中国农民权益保护国际研 讨会”，正值国家酝酿草拟有关农民权益保护法律文件之时，可以肯定，研讨会将对这一法 律的制定产生积极的作用。

　　在今天上午的研讨会上，有关农民土地权益保护问题引起了与会者的广泛关注。我在担任中 央农村工作领导小组办公室主任期间，曾就这个问题先后两次组织有关部门和地方的同志进 行调查。第一次是1997年，重点是如何加强土地管理，避免土地过多非农化。中央政治局常 委会议在听取调查汇报之后，当即做出了在全国范围内冻结非农建设占用耕地一年和冻结县 改市的审批的紧急决定，接着召开专门会议，下发了中共中央、国务院《关于进一步加强土 地管理切实保护耕地的通知》，继而又对《土地管理法》和《刑法》进行了相应的修改。第 二次是去年，重点是如何完善征地制度。用了近一年的时间，在全国20多个省（区、市） 开展了调查。温家宝总理对这次调研很重视，先后三次作出批示，认为调研报告反映的情况 和提出的建议值得重视，指示中农办在此基础上形成一个文件，提请国务院讨论。目前，中 农办正在抓紧进行文件的草拟工作。利用这个机会，我简要介绍一下调查的主要内容，或许 能对大家研究这个问题有所帮助。

　　调查表明，目前在土地征用方面，普遍存在过多过汜和严重侵害农民权益的问题。一是非法 占地数量大。据统计，1987-2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是 征地。这是依法审批的占用数，不包括突破指标、违法征地和一些乡村擅自卖地。卫星遥感 资料表明，违法占地数量占一般占用地总量的20-30%，有的地方多达80%。二是大量征地造 成大批农民失地。我国非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，一般人均 耕地不足0.7亩，据在16个省的调查，2000-2001年共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩 ，失地农民236万人，大体上每征用1亩耕地就会造成1.4人失去土地。依此推算，目前全国 失地农民估计在4000万人左右。三是征地补偿标准低。《土地管理法》规定，征地补偿费用 包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别为该耕 地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况最高 也不能超过30倍。按东部地区平均每亩耕地年产值800元计算，每亩补偿费只有8000-12800 元，相当于普通公务员一年的工资。按照法律规定，第一项是给集体经济组织的，第二项是 给安置单位的，农民个人只能得到其中的第三项，即土地附着物和青苗补助费。四是安置无 着落。过去征地后把失地农民转为国家职工，农民很欢迎，随着就业市场化的发展，现在普 遍采用“货币安置”的办法，就是把征地补偿费用的第二项，即安置补助费一次发给失地农 民，让他们自谋出路。近几年各地上报国务院审批建设用地项目中，采用这种办法的占90% 以上，致使许多人成了无地无业的游民。

　　征地失控，农民权益受到广泛侵害，主要有两方面的原因。一是征地和供地的双轨制，激励 着地方和单位多征多占。90年代初，随着用地主体的多元化，国家调整了供地政策，对一些 经营性用地项目改为国有土地有偿使用。政府通过出让国有土地，收取土地出让金。但征地 办法却未相应改变，无论公益性用地还是经营性用地，仍然沿用计划经济的强制征地办法。 这样，在征地与供地之间制造了一个利益空间，从而为地方政府“以地生财”创造了条件。 客观上形成了“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好”的激励机制。二是《土地管 理法》的某些缺陷，给多征汜占、侵犯农民权益提供了方便。突出反映在征地范围和程序上 。我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。 但《土地管理法》不仅未对“公共利益的需要”作出明确的阐释和界定，反而进一步规定， “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请 使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”，从而将《宪法 》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。以至 于个体老板开个路边店都可以让政府动用强制性征地权帮助他们获得土地。在征地程序上， 农 民方作为所有者完全处于被动和不平等地位，从土地征用的认定，到补偿费的确定和劳动力 的安置等，都是政府和用地单位说了算。所谓“征地公告”，实际是叫农民到指定单位办手 续的“通知书”，因为《土地管理法实施条例》规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土 地方案的实施”。就是说，“公告”之后，不管农民有什么意见，不管农民的生活出路有没 有解决，不管对社会的长治久安会造成什么影响，都可以先征地。

　　解决目前普遍存在的土地多征汜占和严重侵犯农民权益的问题，不能就事论事，必须进一步 明确土地管理工作的指导思想，并对现行征地制度进行改革。通过改革，逐步建立起符合社 会主义市场经济要求和现代法制精神、有利于维护农民权益、有利于保护耕地、有利于经济 社会可持续发展的征地制度。第一，要明确征地的目的。必须明确，征地权作为国家的强制 性权力，只能严格用于公共利益的需要，经营性项目用地不能启动国家的征地权。经营项目 用 地，必须通过市场与农民集体和承包农户平等谈判协商取得土地使用权。同时，应允许农民 集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营。当然 ，所有土地的利用，都必须符合国家的土地利用规划，这是一个基本的前提。第二，要改进 征地补偿办法。土地对于农民具有生产资料和社会保障双重功能，国家征地对农民的补偿也 应考虑这两个方面。对作为生产资料的补偿，不仅要使农民能够解决目前的生活，还要能够 让农民有一笔钱来重新安置就业。对作为社会保障的补偿，就是要保证失地农民能被纳入当 地城镇居民社会保障体系之中。第三，要完善征地程序。关键是建立土地征用的协商机制和 司法裁决机制，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。第四，要加强土地管理。十分珍惜 和合理利用每一寸土地，切实保护耕地，是我国的基本国策。我们的国情决定了我国必须实 行最严格的土地管理制度。首先要加强对土地利用规划的管制，坚决克服随意突破、调整、 修改土地总体利用规划的现象。其次要加强对土地征占的监管，赋予土地管理部门权威的监 督处罚权力。最后要加大对违法占地的惩处力度。1997年曾为此修改《刑法》，但一直没有 用 过。今后，对相关的人和事，不仅要给予经济惩罚和行政处罚，还应依法追究刑事责任。

　　有些同志担心，改革土地征用制度，会造成土地供应短缺，价格狂升，从而影响国家基本建 设和地方经济发展。这是不必要的。据24个省（区、市）不完全统计，目前已经圈地的各种 “开发”区有3500多个，占地面积3.6万平方公里，超过了现有全国城镇建成区的总面积， 其中相当大的部分是占而不建，所以根本不用担心土地供应紧缺。目前国家基本建设项目， 征地费用占总投资的比例很小，比如高速公路一般不超过3%，最多5%，有的还不到1%，即使 土地补偿费增加一倍，也影响不大。经营性项目用地价格肯定会有上升，但如果采用入股、 租赁甚至农民自行开发的办法，却是不升反降，影响的只是今后的利润分配。真正受影响的 是地方财政，就是政府不能“以地生财”了。这也问题不大，因为地方政府很少有把出让土 地收入纳入财政预算的，顶多就是办公楼矮一点，广场小一点。相对于保护耕地、保护农民 权益这个大局，以及减少腐败等“副产品”，算不了什么。