中国土地制度的困境与其改革的框架性安排 （周天勇 作者单位：中共中央 党校）
一、结构转型和市场经济对土地制度的需求与土地制度的供给现状
我们究竟要选择、设计和安排一种什么样的土地制度，不能仅仅局限于国家和政府对土地管 理的方便与否，而应当从动态的经济发展阶段和静态的经济运行体制去考虑，因为土地制度 的设计和安排只有适应于发展的阶段和实际运行的体制，即土地制度供给的功能符合制度需 求，才能成为一种有效率和交易成本较低的运行制度。
(一)结构转型和市场体制对土地制度的需求
中国的二元结构转型对土地制度的供给提出了特殊的需求。经济发展从农村社会向城市社会 、从农业经济向城镇经济的转型，使城镇人口比例逐年提高， 10、30、50年后，城镇人口 和就业劳动力的比例分别会提高为50%、70%、90%；这种结构变动会使土地的利用结构、方 式、使用者，在发展转型的一个较长时期中，不断地发生变化。城乡土地的分配和利用将无 不受这种结构剧烈转型的深刻影响。一部分农村土地因城市化要通过交换和其他方式变成城 镇用地，一部分农民的宅基地和承包的耕地因到城市务工和居住而需要出租、转让和交易， 一部分缩小甚至消失的村庄的公共用地也要通过出租或者交易配置到农场或者牧场中；随着 城市化进程，在村社会组织和生产组织形式也可能发生变化；大多数村因人口的转移要萎缩 ，一些村因扩大为小集镇和小城镇并且其企业也得以发展，土地所有形式也会随之而调整和 改变。这样一种与土地有关的二元结构变化，对土地制度的供给有着特殊的需求：即土地制 度要有利于二元结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地 再配置的交易成本，要有利于城市化进程，而不是成为城市化进程的障碍。
农业现代化也对土地制度有着特殊的需求。农业现代化的一个重要内容是土地规模经营、专 业化种养。一部分农民的耕地，一部分原来村里的水利、田间道路等公用设施，要集中流转 到种田、养殖、植林等大户和专业技术能手的农牧场中。这种变动对于土地制度供给的出租 、交易、抵押等安排有着特殊的要求。而一部分乡村向城镇的发展，土地向非农业经济配置 ，农民的大部分收益来自于非农业的收益，村里以企业的形式集中使用土地，并用非农业的 收益来扶持低收益的农业，承包的耕地被集中，于是也需要土地股份合作制等新的土地产权 形式来适应这样一种格局。
由于人口的不断流动和迁移，经济结构的不断变化，城镇土地和与地有关的房产处于一个不 断被再配置的过程。在市场经济体制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，是其 基本的特征。因此，消费商品和资本、技术、劳动的供给与需求信号是横向传播和流动的， 它们的配置也是由市场横向调节分配的；同样，体制的同质性决定了土地和房地产商品和要 素的供给与需求信息不可能舍横向传播流动而采用纵向集中和下达，其调节还是要以市场机 制为基础，而不宜政府高度集中管理；否则，两种不同质配置方式运转的磨擦成本太高。比 如，就城镇内房产的配置来看，农村转移入城镇的人口需要有住的地方，一些城镇居民因人 口增减和流动而住房发生闲置，一些居民因收入提高需要将面积较小的住宅变成面积较大的 住宅，一些居民因工作地点的变动需要舍此地点和此城市住宅而求其彼地点和彼城市住宅， 一些适于经商的住宅可能要改变用途等等，这些每时每刻发生的住宅供求，不可能通过高度 集中的制度加以合理和及时地给予分配。因此，土地制度的设计和供给，也需要适应人口的 不断流动和迁移、社会经济结构的不断变化、以及总的配置资源的市场配置体制。
在为期不短的体制转轨过程中，国有经济布局要进行战略性的调整，党政社团机构在精简， 一些机关后勤服务在进行分离，一些事业单位逐步地进行企业化改革，一些原来在划拨土地 上建设的职工住宅随着住房制度的改革和职工的流动要商品化和市场化配置，国防部队也进 行了几次裁军，并且部队的后勤、服务、军工也在社会化和地方化。如此等等，原先给这些 国有企业、党政社团、军队等等大量划拨的土地和少量出让的土地，要进行结构性的调整， 要重新配置，这需要有将划拨土地改变为出让土地和土地重新配置的制度安排。这种制度设 计，既要考虑国家、转让方、受让方各方的利益和承受能力，又要促进土地的流转，降低土 地的闲置率。另外，我国有大量的荒山、荒漠等劣质土地，并且每年优良土地荒漠化、水土 流失、生态破坏和环境污染问题大量发生，优良土地的劣质化趋势没有得到扼制，并越来越 严重；特别是西部大开发中，边远地区的一些土地需要投资和开发。如果用国家财政的力量 进行投资加以改造、利用和保护，仅仅用政府投资基础设施搞西部大开发，财力肯定有限， 并且植树种草完后，还会发生“公地的悲剧”，西部也会因企业投资少而发生基础设施资本 与产业资本的比例失调；而调动社会和民间的力量投资、改造荒漠和水土流失，保护生态环 境，进行西部大开发，关键是要设计一种能吸引资金流入劣质土地和边远国土的制度安排和 供给。
(二)现行土地制度供给结构的简单描述
从土地资源的配置和利用来看，土地制度结构的主要内容为产权规定和配置方式。我们有必 要以此为分析线路，将现行土地制度供给的结构进行简单的框架性的描述。
宪法规定了中国目前土地的国有和集体两种所有形式：即城市的土地属于国家所有，土地的 所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外 ，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。 国家为 了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、 买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用 途，并买卖土地或者以其他形式转让土地。
城市土地国家可以依法无偿和有偿出让一定年限的土地使用权，农村土地耕地和宅地由农民 经营、居住和使用，耕地有承包经营期限；国有土地使用权可以交易，但是用途转变受到严 格管制；城镇住宅，视商品房、经济适用房、单位改革房等等的不同，其使用权的出租和交 易，特别是改变用途，在法律和法规上也受到严格的控制。
国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，将土地分为农 用地、建设用地和未利用地，严格控制土地的用途的改变。城市编制城市用地规划，改变用 地性质需要由土地规划部门和土地管理部门批准；农村耕地，除了兴办乡镇企业、农民宅 基地、农村道路等建设用地外，改变用途首先要经过国家征用变成国有土地后方可。二是高 度集中土地资源的分配和管理权力。如土地管理法第四十五条规定：征用下列土地的，由国 务院批准： 1、基本农田； 2、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； 3、其他土地超过 七十公顷的。 此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院 备案。
如果将中国目前的土地制度进行简单的总结：可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度 集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有 土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。
二、现行土地制度供给结构与需求的矛盾和冲突
以以上内容为核心要素的土地制度供给，与目前和将来经济发展结构转型，以及总经济体制 向市场经济模式转变对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运 行的困境。
(一)集体土地所有权的虚无性及其衍生问题
现行土地制度架构中最大的困惑，是土地集体所有实际上的虚无并衍生出诸多问题。从所有 主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来 充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况 下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有，这样的问题相当普遍：即村 长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多 留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。
目前，农民负担沉重，而且屡减不少，减负和增负反复，实际上与土地集体所有与农户承包 经营制度为基础的经济关系有关。土地集体所有，农户承包经营，虽然过去在打破传统农 村集体经济、发挥农民积极性方面起了不可估量的作用，但是发展到今天，许多县乡村以土 地集体所有权为强制手段，以农户承包的土地为基数和借口，巧立各种名目，收取各种费用 ，土地集体所有和农户承包实际已经异化成了县乡村三级向农民进行各种税费入亩、强制种 农业特产并收特产税等等的一个搭车收费，并政权化、强制化、永久化的制度机器。
从集体所有的内部结构来看，可分为明晰每个农户财产权的集体所有和不明晰每个农户财产 权的集体所有。就前者来看，由于农户无法明确自己产权部分的价值、增值和收益，由于财 产、收益的不透明性和不确定性，农民的工作动力和财产保护的自觉性受到极大的影响。这 就是我们20世纪70年代末期实行土地承包经营改革的原因。明晰每个农户财产权，可分为明 晰实物财产权和明晰价值财产权两种路径。在农村土地制度上，我们实行了明晰使用权的限 定下，耕地实物承包使用这样的财产权，即将土地的使用和经营权在一定的时间内归于农户 。但是，这种实物长期使用权的每个农户明晰和分割，也带来一系列的问题：如果使用权的 交易受到限制，规模经济、专业化生产和现代家庭农牧场组织形式的发展必定会受到限制； 在村办企业较多的发达地区和城郊地区，土地的统一使用也受到限制，土地被用在非农业上 的农户和土地仍然被用于农业的农户，无法均等地分享工业化和城市化带来的收益。
土地集体实际的所有权力受到国家的限制。按现行法律法规规定，村组织和农户基本上只有 土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。集体不可能将土地的所有 权转卖给另一集体组织和公司，更不能将土地出卖给个人。耕地转变为建设和住宅用地被国 家严格控制，耕地和宅地基本上不允许交易。《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自 留山等集体所有的土地使用权不得抵押；虽然担保法上规定集体建设用土地可以抵押给银行 而贷款融资，但是在实际的操作中，受到村镇规划、各法律条例之间衔接、程序规定的缺乏 等等原因，根本不可能实施。财产只有交换，才体现和具有其价值。由于农村集体土地的用 途变更受到国家的管制，不能交易和抵押，因此，农村土地除了违法改变用途和交易的以外 ，基本上没有价值可言；并且也是目前信贷资金难以融向农村和农业非常重要的一个制度性 原因。
(二)集体土地被征用为国有土地的不平等性及其衍生问题
集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。市场经济中，土地作为财产如果属于不 同的所有者所有，则其交换双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地 的交换价格；而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。但是 ，中国土地在集体和国有之间的交易，在法律上是不平等的。土地法规定：国家依法征用集 体土地，按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物 和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。
国家给集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，即低价征用；而各地将征用的集体土 地有偿出让工业、房地产、商业、金融和其他服务业时，高价出售。就一般耕地来看，全国 根据地点的不同，集体大多数耕地得到的补偿一亩地低在3000元，高在30000元不等。国有 土地出让价一般一亩在10万元左右，竞争价高的达到百万元以上，甚至更高。中央到地方的 各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移 了巨额的价值。并且，城市除了过去通过工农产品价格剪刀差从农村积累资本外，现在农村 则更多地被迫通过土地的不平等交易向城市提供积累。而且一些被不平等征用的土地并不是 提供用来建设公共产品或者发展国有企业，其中许多成了非国有企业，甚至私人资本的财产 来源。
由于集体所有土地对于每一个农民实际上的不明确性和虚无性，一些农民从集体中分得少量 的征地补偿款后，成为了无土地、无工作岗位、无社会保障的流民。国家给集体的补偿，就 分配到农民手中而言，从中县乡村三级还要有各种提取，到农民手中每亩征地获得的分配大 约在2000元到30000元以下。农民与村委会就征地补偿的分配进行了博弈：村委以要投资办 企业，加强集体经济，防备村民吃光分光而无以后的保障等为由，尽可能多留一些；村民以 村长和村委可能将征地补偿贪污、挪用，办企业中吃回扣、让自己亲属就业，投资办厂可能 亏损等等为由，而尽可能争取多分配到每个涉征农户。博弈分配的结果：如果村长和村委力 量强，村里多留后，由于村民与村长和村委之间委托代理关系的无约束，确实被村长村委投 资亏损的，贪污挪用的，甚至被上级政府以各种名目提走的，占90%；而如果村民力量强， 全部征地补偿款都分给农民，则一是补偿不足以养老保障和创业资本额，二是由于农民投资 创业素质较低、甚至家庭预算的无计划性，短期内可能将所得款消费尽，并且投资创业失败 ，或者再找政府安置，或者成为无业、无资产、无保障的游民。据有关研究报告，如果这种 征地方式不予以改变，按照经济发展和城市化用地的需要，10年以后，无地农民的规模将达 到1亿左右；并且，如果不能安排一种征地补偿和土地增值收益与被征地农民社会保障挂钩 的制度，大规模、无保障的流民将成为一个影响未来社会稳定的巨大危险源。
(三)土地管制过度和管制失效并存
政府对土地分配、使用和交易管制过度与管制失效并存。过去土地管理组织和各种法律法规 体现和内涵了这样一些假设和精神：一是以为放任由市场为主配置土地资源，肯定会混乱。 因此，要集中分配和管理土地。其建立在这样的假设之上，假定分配和管理土地的机构和人 员能预测千千万万种土地需求并及时地组织供给，假定这种土地纵向集中管理和分配的信息 成本和运行的交易成本为零，或者比市场配置低；假定各种与土地有关的机构和工作人员没 有自己的私利，他们的利益与国家和社会的利益是高度一致的。二是各种与土地管理有关的 法律法规中，其立法的严格保护耕地、确保粮食安全、平均农户土地、制约农民进城等意图 很强，而对二元结构转换趋势、农村剩余劳动力向城镇的转移、总人口中城市化水平的提高 等等考虑不够，甚至许多立法意图与之尖锐冲突。三是各种与土地有关的立法中，强化行政 审批、强化审批权上收和集中、强化政府对土地的垄断、强化各种收费、强化行政管制的意 图很浓，而对土地市场的放开搞活、居民的涉地民主权利、公共管理和公共服务性政府、政 府土地管理立法行政监督三分离等精神体现的不够，甚至与之尖锐冲突。
政府目前高度集中和僵化的土地制度供给，极不适应经济发展和城市化的制度需求，并且阻 碍农村耕地向规模、专业化家庭农场集中，阻碍土地向城市化和工业化分配，也阻碍了城镇 土地和房产的流动和再配置，加大了交易成本。在涉地的许多法律和法规中，切实保护耕地 、严格控制农地转为非农地的导向非常强烈；农民对承包的土地，不得改变作其他用途，宅 基地不得转让；为了公平用地利益和防止土地兼并，对农户拥有土地的最高面积进行限制。
在这样重农思想的制度安排下，土地被用作城市建设和企业场地，受到严格的控制，土地制 度中渗透着耕地为本、农业为本、限制城市和工商企业发展的立法意识；而随着农民城镇化 的进程，如果不让土地流转，不让转让宅基地，耕地撂荒和空巢住宅将越来越多；现代化农 场的发展也将受到最高土地面积规定的限制。前面已述，土地征用的权力被国务院和省政府 高度集中。实际上可以想象，城市都处于较好的地形位置上，也是一个整体地理形式，我们 不可能为了不占耕地，而将其分散地建设在山坡、荒漠等处；也可能现有的城市所辖行政区 地理面积较小，没有山坡等非耕地可用，城市扩大只能占用耕地面积。实际的土地资源分配 中，随着农业经济向城市经济和工商业经济的转型，大量的违“法”将农村土地转变为城市 、住宅、工商业和服务业用地的情况比比皆是，到处可见，这到底是农业社会向城市和工商 社会转型的不可抗拒的趋势，还是乱占耕地、土地管理失控的混乱呢？值得经济学家、法学 家、政府决策和管理者深思。
从土地资源流动和配置看，现行土地管理中的分配和控制制度不适应于市场经济配置资源的 需要，土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高，并且土地闲置、浪费和稀缺并存。由 于征地审批权力的高度集中和涉地行政管理部门较多，一个项目用地从审批到开工建设，往 往从基层上报到国务院和省政府批复，并由各规划、计划、土地、建设、外经贸、房地产、 国资、环保等许多涉地行政管理部门认可后实施，需要盖少则几十，多则200多个公章，需 要少则1年，多则3年，甚至更长的时间才能盖完。改变土地用途的报告、转让土地使用权的 申请等等，审批环节也很多，需要报批的部门也不少，各部门管理的规定时有冲突。投资者 、建设者和其他土地变更事宜，需要支付打通各种关系的协商和谈判成本，如果贷款还要支 付贷款闲置时的利息成本，还要承受因时间太长而市场变化造成项目建成后亏损报废的风险 。
在政府管制过度的同时，也存在着政府土地管理失效。由于土地征用、土地用途改变、土地 和房产转让等受到政府集中和管制过度的制约，而城市化和市场经济对土地要素配置和高效 率流动有着内在强劲的要求，于是集体土地联建、化整为零审批、私下出租和交易房地、私 自改变土地和房产用途等等情况防不胜防，管不胜管，最后法不责众，不了了之。而就土地 利用情况来看，在这样的既管不了，又管不好，应该管的没有管，不应该管的管了不少的土 地集中和管制体制下，有的单位土地闲置，利用率不高，有的单位迫切需要土地，而得不到 土地；土地审批中的腐败久治不绝，而且越趋严重；有的开发商从土地倒卖、土地优惠中获 得暴利；一部分土地收益通过各种渠道流入审批、不法中介、私人开发商等等的手中；而且 一些城市中的建设并没有按照规划严格得以实施，乱占乱建、容积率太高、城市功能分区混 乱、农工商居政兵学等杂处的现象也不少见。
由于政府强制征用土地，国有的权利实际上又被多个政府有关部门代表和行使，政府各涉地 部门为了本部门的利益，在管理征用、划拨、出让、规定用途、改变用途、建设、交易等等 业务时，在土地和房产资源的分配和交易中，处处收费、时时收费、各环节收费、各项目收 费。在地价和房价构成中，政府各部门的规费在1/5到1/3；其收入有的成了中央和地方各级 财政的收入，有的成了各部门的收入，甚至成为部门福利、住房、奖金的资金来源。政府各 部门、各环节据地权随意安排土地分配和管理中的收费性设置，是中国高地价和高房价的一 个制度性原因。
(四)土地使用年期较短和使用权终止财产归属的不确定性风险
过去的经济学家们在研究土地资源的分配和利用时，忽视了土地制度安排中土地使用者在使 用年期终止时财产归属面临的不确定性和风险。在所有和使用权分离的产权结构中，所有物 的使用期限是一个重要的物权内容。就土地来看，转让使用年期越长，使用者对物的实际控 制力越强，土地使用权的价值就越高；否则，反之。而土地使用者在使用权到期后，其对土 地本身的投资积累、土地肥力积累、土地上的附着建筑和其他不可分离财产，以及为了提高 土地的外部经济而进行的土地周围的投资，都面临着归属的不确定风险。这里称之为土地使 用年期终止财产归属的不确定性风险。
从中国目前土地使用权使用年期制度安排来看，一是年期的时间较短，二是年期终止时使用 者有关财产的归属不确定，并且有收回充公的制度安排。从农村耕地农户承包时间来看，20 世纪80年代初规定15年期限，20世纪90年代中期时，又延长30年；从城镇土地使用期时间来 看，在40－70年之间。集体土地使用期终止，没有明确的有关财产归属规定，有的按照国有 土地使用权期满规定参照执行。国有土地使用期的终止，在《城镇国有土地使用权出让和转 让暂行条例》中规定，“土地使用权满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由 国家无偿取得。”此种制度安排导致这样一些问题：首先，抑制了投资者投资于土地使用权 、房地产和土地质量改善方面的积极性，越是快到期的土地，越是加速利用，但不予投入； 导致建筑土地的供给和房屋供给过少，而建筑地段需求和房屋需求过旺，使建筑地段和房屋 价格居高不下。其次，在农村要规模化和专业化经营耕地的农场投资者，不愿意购买使用年 期过短的耕地，一是使用年期短于投资回收期，不值得投资，二是临近到期，财产归公的风 险太大；再次，退耕还林、改善“四荒”地，改良沙漠等劣质地，由于周期长、投资大，财 产又主要是地上附着物。因使用期太短，投入产出不合算，到期财产被充公的风险太大，投 资劣质地投资者的短期行为较明显。特别是临界期，将会出现大规模砍树、毁林、毁灌溉道 路设施的现象。第四，住房土地的使用期为70年，按照终止期地上和附着财产要收回国有的 规定，这种制度安排为以后剥夺私人消费和投资财产，将消费资料和投资资料实行公有制改 造埋下了制度性的伏笔。第五，我们没有利用土地财产权利的制度安排来吸引社会投资流入 西部，因而不可能有缩小东西部发展差距的关键性措施，除了国家财政借债修道路、能源、 水利等基础设施外，因资金收益率比东部低而不能有效地吸引社会资金西进，西部大开发也 不可能有实质性的进展。如果从地区发展不平衡看，经济发达地区的土地价值要高一些，经 济不发达地区的土地价值要低一些；东部主要是以土地的收益率吸引投资，在西部则主要则 要靠土地的使用年期财产权吸引投资。这样，西部大开发从土地制度的设计和安排上讲，要 延长土地使用年期，保护使用年期终止私人财产的安全性，才能大规模引导社会投资流向 西部，促进西部大开发，最终缩小东西部发展的差距。历史上美国西部大开发的成功，就是 土地制度安排适应缩小地区发展差距需要的很好例证。
另外，在一些由私人和法人使用，但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域，或者 集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时，往往发生“公地的悲剧”。国有 和集体的草原过牧而沙化，集体耕地过度利用而水土流失，人地矛盾而山坡地被开垦、森林 被砍伐、湖泊被填埋，集体原有的水利、道路等基础设施被损毁，国土水体大面积被污染， 如此等等，都是因为私人和法人在公共土地上尽可能多地获得收益，尽可能多地将污染这样 的内部负成本直接转嫁给外部公共环境所致。在调节人口、资源、生态、环境协调发展上， 我们总是在加强行政管理上下功夫，但没有努力，也还没有找到一种有效的，内在的，与土 地财产权有关的制度安排和制度供给。
三、功能设定与土地制度的选择和安排
土地制度与市场供求机制的不同之处是，它不是一种自动形成的社会机制，而是一种需要由 政府、民众和社会各界共同讨论协商制定，最后由国家提供的公共产品。土地制度的结构框 架决定制度所具有的功能。因此，土地制度怎样设计和安排，决定于拟定制度框架想具有什 么样的功能。这种功能的确定，既要符合客观的经济规律，也含有人们和决策者的价值偏好 和主观意图。这是设计、安排和供给土地制度的基础。
(一)土地制度的功能设定
合理配置土地资源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。从经济学思路来看，土地 资源有两种不同的所有制模式和国家管理方式：一种是公共所有、政府集中分配；另一种是 私人所有、市场自由调节。到底何种体制能合理地配置和利用土地资源，经济学界进行过长 期的争论。从各国的实践来看，极端公共所有、政府高度集中分配的模式，不适应由于社会 经济结构随时变化而每时每刻发生的方方面面和成千上万有关土地事项的及时处理，不适应 市场经济对资源分配的要求，土地资源配置的时间过长、效率过低、组织成本太高。而纯粹 私人所有、市场调节的模式，因土地资源的数量有限性、面积不能扩张性、空间固定性 等特点，而发生城镇和生产力不能合理布局、私人土地位置垄断性漫天要价、基础设施等公 共性产品的土地价格太高等问题。从目前一些资本主义国家土地制度的安排来看，土地资源 并不绝对是私人占有和市场调节，而大多是两种模式的组合形式，只不过是国家所有和私人 所有的比重、国家所有的内容、对私人所有的限制和计划市场两种调节方式的组合等等不同 而已。因此，在实际土地制度功能的考虑上，既要避免公共所有、政府分配模式的低效率， 又要防止私人所有、市场调节造成的配置失效。这是我们设计和安排土地制度所需要思考的 两个方面的功能。
在中国农村社会向城市社会转型和计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，还需要考虑我 们拟设计的土地制度的特殊功能。除了前面制度需求中要求的有利于促进城市化进程、有利 于农业的现代化、有利于生态环境建设和西部大开发、适应于市场经济总体制等功能外， 还包括：1、对转型中的人口有社会保障功能。需要安排一种制度，将农民承包的土地作为 保障财产基础，使进城务工和脱离土地的农民能获得一定程度的养老、失业等保障。2、有 利于节约利用土地。通过土地制度的激励和约束，使衰败的农村，其宅地、村公共用地通过 复垦变成为耕地，抑制城镇土地受让和购买后不用或利用不高而浪费的现象。3、有利于防 止政府土地管理中的腐败，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公开、公平、公正 ，并尽量借助于市场和社会的力量配置土地资源；同时，让利于民，减少土地制度中部门和 工作人员权力寻租的设置。
(二)土地制度改革的路径思考
就中国目前和未来的土地制度改革来看，走回过去的极端公有、集中分配的体制是不可能的 ，将大部分土地私有化、土地资源配置完全交由市场调节也不可行。从市场取向的改革看， 有两种可能的路径可以选择：一是对目前土地的两种公有和资源配置及管理体制进行改良， 完善土地国有和集体所有体制，寻求有效的土地集体所有组织形式，改进国家征用集体土地 的制度，加大市场对土地资源的配置力度。二是全部土地资源属于国有，取消土地集体所有 ；对农民的耕地、宅基地、林地，对“四荒”和荒漠等劣质地，对西部边远地区的土地，对 居民的住宅用地，实行较长时间的土地使用年期制度；加大市场配置土地资源的力度。
我认为，继续完善土地集体所有，没有前瞻性的社会基础，并且会使目前存在的一些问题在 未来更加严重和恶化。理由是：1、随着城市化的进程，城镇人口的比重要从目前的36%上升 到20年后的65左右%，进入中等发达国家时，可能要上升到85%，甚至90%以上，村民社区组 织和集体经济的人口和劳动力基础，将会越来越弱化；从二元结构转型的过程看，一个时期 中青年劳动力将转移，再一个时期中青年家庭人口也将转移，村子中的人口长期来看，将会 越来越少，我们不能设想一个老年人和精英人才较少的集体经济体制。2、如果没有其他收 益较高的产业，农牧业生产组织只能是家庭农牧场形式，集体经济组织只能虚置，并且增加 组织成本。一些学者和市县领导以为，农业规模经营要回到集体经济的体制上。这是不可能 的。因为就仅仅农牧业生产而言，如果没有收益较高的其他产业，简单的生产方式不能配以 复杂的组织形式；否则，生产的收益低于组织的成本，其组织难以正常运转。3、一些地处 沿海、城郊等经济发达的农村，其土地中建设用地越来越多，村民的主要收入来源于非农产 业的收益，而不是农业的收益；如果村民的土地产权虚无，土地实际上将会成为村长所有和 村委所有，发生虽然名义上是土地集体所有，但实际上收入分配不平等的情况；一些征地补 偿和土地用于建设的收入，“控制集体”的个人和团体，也将会凭权力而多分多占。4、如 果土地继续集体所有，并强化集体所有的体制，建筑在土地制度基础上的村、乡、县吃皇粮 机构难以釜底抽薪，机构会越来越庞大，随着农民向城市的转移，将会成为国家财政和留在 土地上农民的沉重负担。5、农村土地集体所有，是落后的农业社会主义的制度基础。而土 地集体所有与农户家庭承包经营，实际上是在某一个经济发展阶段中，意识形态对于只有小 农经济适应于落后农业生产方式和人多地少国情的制度性妥协，这种模式并不是在农业和农 村社会向工商业和城市社会转变过程中的最佳选择。
(三)土地制度改革的框架性设计和安排
在以上分析的基础上，这里提出以下土地制度改革框架性的安排：
第一，取消集体土地所有权，考虑国土主权、公共产品用地、形成合理生产力区域布局和城 市空间结构、防止土地私人垄断等因素，确立国家对全部土地终极和强制所有权。在集体土 地统一并轨为国有土地时，国家不收取土地所有制转型的费用；以往的土地收益，仍然谁使 用、谁出租，为谁所有。以后国家购买赎回集体公共年期使用权（如村里的道路、乡镇企业 用地、村社广场、集体林场、集体办公用地等等）时，应当给予补偿，补偿应当量化到村社 的每个个人。国家在交通道路等建设、城市按规划改造、国防用地等等特别情况下，保留对 所有土地占有权、使用权和处置权的强制收回权力。但对收回的土地，公共利益用地的，对 附带的财产要给以赔偿，对于农民的耕地还要给以特殊补偿；城市改造后给企业的用地，要 按照国家限定的交易价购买土地的使用年期，土地增值收益在原使用者和国家之间进行合理 的分配。
第二，根据不同用地类型，分解土地国有权的所有、占有、使用、使用权处置等内容。对于 道路交通、城镇基础设施、国防安全、公益事业用地，实行国有、国拨、公用的制度；对于 学校、医院等半公共性用地实行划拨或者优惠出让的体制，土地实行国家所有和事业法人使 用制度；对于工商、服务等企业性用地，实行国家所有，企业占有和使用，并使用者可以处 置使用权的体制，土地资源市场化分配；对于已经由农民和投资者使用的耕地、林地、牧场 、“四荒”、劣质地，实行国家所有、农民和投资者占有和使用的制度，国家划拨和优惠出 让；对于宅地和房屋有关的土地，实行国有但居民占有（独院和平房）和使用，或者居住者 共同占有和使用的体制。
第三，实行土地使用年期财产权制度，并延长有关土地使用的期限。对于已经由农民和投资 者使用的耕地、林地、牧场、“四荒”，对于已经和拟投资改造沙漠、秃山、退化草原、戈 壁的用地，对于城市居民住宅用地，实行999年使用期制度；工商、服务等企业性用地，实 行99+99年期制度；农民对土地的使用年期财产权，不因其转移到城市、城镇和户籍地点及 性质发生变动而丧失；土地的年期使用权，根据所余时间的长短和对土地的投资大小，可视 为一种有价值的财产。国家要以保护私人财产的角度出发，合理规定使用年期终止时财产的 继承、归属和补偿，以及土地使用权的续租。较长时间的土地年期使用权，其功能主要是吸 引资金改造劣质地、抑制“公地”的劣质化和政府部门设租的权力。
第四，将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与社会保障挂钩。由于考虑到 绝大部分地区的农民没有建立社会保障，因此，在国家赋予农民目前承包经营耕地和“四荒 ”999使用年期权的同时，将其作为财产视为农民社会保障的基础。到城市里务工农民的土 地年期使用权不予收回；如果在城市找不到工作，或者工资收入很低，或者由于务工时间短 而没能进入城镇社会保障，土地就是农民的最后保障财产；无论是国家购买赎回农民的土地 年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分 收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等保险基金；同时，国家拍卖城市以外 土地所得收入，可考虑一部分用于建立农民的社会保障基金，用于偿还国家过去工业积累从 农村中的不平等转移。过去一些国有企业土地是通过划拨方式取得的，考虑到其过去多年的 积累被国家集中后用于扩大再生产，当时没有给职工提取社会保障基金，在其重组、兼并、 破产、联营等等时，其土地应当允许出租、交易、入股，所得资金应当用于下岗职工的安置 和其社会保障资金的来源。
第五，发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。1、土地对于企业来说，是生产要素； 对于居民来说，是生活资料；在市场经济体制中，土地使用年期是商品。放开土地和房产的 交易，形成土地使用年期财产权和房产的出租和交易市场。农民的耕地、宅地、“四荒”， 投资者投资的山林、草场、农场、牧场、林场，乡镇和城镇企业的土地年期使用权，居民的 房产，都可以进入出租和交易市场，并可以抵押融资。2、发展土地使用权和房产交易出租 交易中心、土地价格和房产价格评估事务所、土地和房产纪经公司、房地产同业协会、房屋 物业管理同业协会等等中介组织和同行业协会，将政府的一些管理职能转移给这些中介组织 和同业协会，将政府直接管理变成中介管理和同行业自律。
第六，国家弥补土地资源市场配置的缺陷。1、国家要制定国土利用规划、城市建设规划和 村镇建设规划。考虑城市化趋势，规划管理的重点在于城市和城镇，村镇规划则要考虑村庄 萎缩的趋势。建设和其他用地要符合国土利用规划和城市建设规划。2、政府要对用地附加 生态环境等方面的指标，严格控制污染严重的企业买地建厂，利用土地制度设计和优惠政策 引导资金投入治沙、治荒、植树造林，改善生态环境。3、政府要利用中介组织和各方听证 的方式，对各级地段的土地和房产价格进行评定，使土地年期使用权和房产以此为指导价格 进行出租和交易，对于交易价格过高的，进行最高限价。4、政府可以进行土地整理和土地 储备，为了降低交易谈判费用，在涉及城市重大规划建设、成片改造等土地资源配置中，可 以集中购买和批租土地。但是，购买和出让土地，都要以公开、公正、公平的方式进行，要 以合理的价格进行购买，土地交易的增值部分，要在原土地年期使用财产者和政府之间合理 分配。5、政府主要根据宪法、法律和法规对于用地和土地出租、交易等等，进行监督管理 。减少行政审批和行政性收费，加强依法管理。依法抑制和打击土地投机、欺诈活动。6、 国家对道路交通、水利设施、国防安全等公共事业无偿提供土地，对基础科研、义务教育、 医疗卫生等公益事业无偿和优惠提供土地，给城镇低收入者提供低租和低价房，以实现社会 的公正和公平。7、改革目前建设用地到国务院和省政府审批的高度集中管理体制，利用遥 感技术监控各地区和各城市按规划用地的情况；废除目前用地在小行政区内平衡的办法，各 种用地之间实行大区域内的平衡；国土规划和城市规划具有法律效力和权威，大的布局方面 的事宜应当管住管好；具体事宜可放开搞活，政府不宜管得太死、太多、太细，尽量减少可 能寻租性的制度设置，避免政府部门和工作人员的制度性腐败。
简单归纳，中国土地制度改革的框架性安排为：土地的两种公有制并轨，国家拥有所有土地 的终极所有权，分解国家所有的占有、使用、使用权处置等权力，实行较长的使用年期财产 权制度，农民和一部分国有企业的土地使用年期财产权与社会保障挂钩，发挥市场配置土地 资源的基础性作用，政府管理主要弥补市场配置土地资源的缺陷。
(四)土地制度改革的过程安排
从反映出来的诸多的与土地有关的经济和社会问题来看，土地制度已经到了非改不可的地步 。从经济分析看，改革过程要降低制度变迁的成本、规避制度改革的风险，并使社会保持稳 定。
首先，逐步地实现三个并轨：集体与国有土地并轨，实行全部土地国有制；划拨土地与出让 土地并轨，将城镇国有和集体企业使用的土地从无偿划拨性质转变为出让性质；将一部分党 政军和事业单位的划拨土地，随着其后勤社会化和事业单位企业化改革的进程，改变为出让 性质；居民住宅，将单位房改住宅产权、经济适用房产权（许多经济适用房通过各种关系被 中高收入者购买了）与商品住宅产权并轨。土地年期使用权证和房产证统一由一个机构集中 认证和发放。
其次，农村土地制度的改革，与精简县级机构、取消乡级政权、减少村级管理人员、农村税 费改革、加强村民自治、建立农村社会保障等配套进行。精简村乡县吃皇粮的人数，增加财 政对县乡教育的支出，减轻农民的税费负担，并改费归税，轻税薄赋；同时，清理乡村债务 ，一些历史债务沉重，没有其他资产顶抵的村，可用国家赋予村社的土地使用年期财产权出 售来进行抵债，而不应当将债务转嫁给村民。
再次，清理土地方面的法律法规，一是废除不适应于城市化、农业现代化、市场经济和保护 私人财产的条款；二是土地管理法、房地产管理法、耕地保护法、草原法、森林法、水利法 和其他有关法律之间，及其实施条例之间，要相协调；三是根据国家所有、市场取向、政府 弥补市场失效的土地制度安排原则，对现有的有关涉及土地的法律和法规进行补充修改。
第四，以土地管理立法、土地行政管理和土地行政与使用的监督三分离的原则，法律法规的 起草和制定，从部门起草改由人大召集的有关各方参加的专门小组从事；考虑土地房产有有 限性、固定性、不可增加性等特点，而且问题繁多，将土地使用、交易和行政的监督，从有 关部门分离，成立土地管理监督管理委员会。
第五，采取先试点、后推广的方式，积累土地制度创新的经验和知识，修正改革试验中制度 创新设计的一些不可行和风险较大的路径，降低制度改革的成本，减少制度变革的振荡；同 时，还要防止改革过程中套取土地使用年期财产权，避免前苏联和俄罗斯土地改革过程中一 些部门和人员将管理权变成使用权、使用权再变成所有权，倒卖和变相倒卖土地，谋取土地 制度改革暴利、大发土地制度改革横财问题的发生和蔓延。
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13、本文是中央党校研究室《从经济学角度冷静地思考和设计政治体制改革》课题的研究报 告之十。
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