关于稳定农民地权的法学思考----完善土地管理法规的建议

　　（杨文良 作者单位：中共河北省委政策研究室）

　　古今中外的政治家、经济学家都十分重视土地问题，把管好、用好土地作为治国安邦 的头等大事来抓。我国春秋时期的大政治家管仲说：“地者，政之本也，是故地可正政也。 地不平均和调，则政不可正也。政不正，则事不理也。”（《管子、乘马篇》）“理国之道 ，地德为首。君臣之礼，父子之亲，覆育万物，官府之藏，强兵保国，城廓之险，外应回报 ，具取于地也。”（《管子、制地君篇》）英国著名的政治经济学家 威廉、配第说：“劳 动是财富之父，土地是财富之母。”美国著名的经济学家伊利说：“土地是万物的基础。” 对于拥有十三亿之众的我国，土地更是宝中之宝，尤其是耕地，更是国家长治久安的基础， 九亿农民的命根子。然而，由于管理使用不当，我国的土地以惊人的速度减少。到2000年年 底，全国人均耕地仅1.3亩，比建国初（1949年）的人均2.7亩减少了1.4 亩。在全国2000多 个县（市）中，有三分之一的县（市）人均耕地不足一亩，有666个县（市）人均耕地低于 联合国确定的0.8亩警戒线，其中近70%（463个）的县（市）人均耕地低于联合国确定的0.5 亩的危险线。我国耕地状况人增地减，矛盾突出，形势严峻 。而且，我国的耕地总体质量 较差，三分之二的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，有灌溉设施 、旱涝保收的耕地不足4 0%；40%的耕地受水土流失、荒漠化的侵蚀，严重退化；20%的耕地受工业“三废”和农药污 染，每年有数百万亩耕地 减产，甚至绝收；我国地域辽阔，地形复杂，水旱风雹等自然灾 害，每年使数千万亩减产，甚至 绝收 。然而，一些人并不十分珍惜耕地 ，乱占滥用耕地 现象十分严重：有些村干部非法出卖耕地，有些农民抢占耕地盖房，有些企业以“农业产业 化”为名，行圈地之实。然而，当前农民反响最大、乱占滥用耕地最严重的是以“加快城镇 化进程”为名所掀起的新的一轮圈地风，即“城镇化‘大跃进’”，成为土地面积减少的主 要原因。据国土资源部调查统计，2002年全国建设用地同上年相比净增613.5万亩，其中占 用耕地294.7万亩，比前五年年均占用耕地增加了24.5万亩。

　　一、城镇化“大跃进”的主要表现

　　2002年12月31日《每周文摘》摘发了新华社的一则消息，题目是《城镇化谨防“大 跃进”》，文章例举了城镇化“大跃进”的一些表现：“拥有15万人口的安徽省六安市叶集 镇，搞了一个占地100多亩的广场。近年来 ，在城镇化建设中，类似叶集镇这种不切实际的 冒进现象屡见不鲜。许多城镇兴起新一轮圈地运动。他们多打着‘加快城镇化进程’的旗号 ，借机修改城镇建设规划，提出类似‘50年规划不落后’的口号，大面积乱批乱占土地。一 些中小城市盲目求大攀洋，动辄就提出‘向国际大都市挺进’、‘建设现代化大都市’、‘ 五年再造一个某某城’等口号。”今年1月13日《报刊文摘》摘编的《了望》一篇文章《你 贪洋来我贪大，岂能如此城镇化》，文章指出：“一些地方城镇规模扩张无度，开发区、大 学城遍地开花；开发商到处圈地盖豪宅别墅；有些外商以投资为名，行圈地之实，甚至一个 项目就占用上千亩好地 。更值得重视的是这些开发都是以牺牲农民利益为代价，明明土地 已价比黄金，而向农民征用时，却以稻谷、麦子的价格来折算赔偿。”今年6月4日《报刊文 摘》摘编了今年5月26日《浙江经济报》一篇题为《浙江大搞汽车城，盲目圈地令人忧》的 文章说：“浙江省11个市争建汽车城，全省已建成或将要上汽车城项目的11个市，占地少则 数百亩，多则数千亩。如正在建设中的宁波汽车城占地2000亩；金华汽车城占地3000亩；杭 州 市区已建成加上计划建设的综合汽车园区6-7家，占地最少6000亩。”今年《了望》第23 期的一篇题为《定心丸缘何成了闹心丸，乱征地引发无地无业之忧》的文章说：“记者在皖 、苏、闽等省农村采访时，许多村干部和农民问记者，中央反复重申耕地承包权30年不变， 本来是给农民吃下了定心丸，可是基层政府对耕地想动就动，想补偿多少就补偿多少，根本 不跟农民商议，这定心丸岂不成了闹心丸？”“浙江省1999年至2001年征用耕地57.7万亩， 造成878万农民失地。”

　　二、城镇化“大跃进”所造成的恶果

　　不切实际的因加快城镇进程而掀起的新一轮圈地热无论对我国的经济发展还是对 社会稳定均造成了一些系列不良后果，主要表现有三：

　　（一）有损于党在农民中的威信，动摇党的执政基础。

　　城镇是党政各级领导机关所在地，各级领导干部的一言一行，都事关党的威信。“三个代表 ”的核心 和出发点、归宿点是“代表着中国最广大人民的根本利益”。13亿中的9亿农民是 “最广大中国人民”的主体，而9亿农民的“根本利益”就是耕地 稳定的所有权以及由其决 定的使用权。土地是农民的命根子，是农民祖祖辈辈赖以生存、繁衍生息的基础，是农民最 可靠的生活保障。对农民来说，除土地之外，任何诱人的承诺都不可靠，惟有土地最保险。 各级领导要真正按照“三个代表”的要求办事，就必须十分珍惜农民视土地为“命根子”的 感情，做到“情为民所系”；就要维护农民的合法权益，打击惩处一切乱占滥用耕地的犯罪 行为，做到“权为民所用”；做到不与民争利，不做为了部门或本级政府的私利，千方百计 压低地价，巧立名目圈占耕地 ，做到“利为民所谋”。只有这样才能赢得人民的信任，为 党争光，为国增辉。否则，只是叶公好龙式的耍嘴把式，光说不做，甚至言行不一，一方面 言不离“三个代表”，一方面 乱占滥用耕地，只能损害党的威信，动摇党的执政基础 。

　　（二）增加不稳定因素，不利于国家长治久安。

　　安国先安民，凡治国之道，必先富民，民富国治，民穷国乱，古今中外，不管哪个朝代，哪 个国家，哪个社会制度， 要使自己的国家长治久安，都毫无例外地实行富民政策。“凡治国之道，必先富民。民富则 易治也，民贫则难治也。奚以知其然也？民富则安乡重家，安乡重家则敬上畏罪，敬上畏罪 则易治也。民贫则危乡轻家，危乡轻家则敢凌上犯罪，凌上犯罪则难治也。故治国常富，乱 国常贫。是以善为国者，必先富民，然后治之。”管仲这段名言很清楚地说明了人民贫富同 国家治乱的关系。对农民来说，最低的要求是“耕者有其田”，一家老小不愁温饱。当然， 地方政府能帮他们解决买难卖难、解决剩余劳力就业问题，增加他们的收入，那更是受农民 欢迎、让农民高兴的德政。如果实在达不到这些，无力造福于民，那最起码也要作到不造孽 于民。当前在不少地方所掀起的新一轮圈地热，把数以千万的农民置于“三无”（无地种、 无班上、无最低生活保障金）的悲惨境地，这是十分危险的自杀行为 ，若不采取严厉措施 予以制止，必将祸国殃民，自毁长城，自毁江山，重蹈苏联、东欧诸国亡党亡国的覆辙！据 专家测算，每征用一亩耕地，就会造成1.5个农民失地。按现在的占地势头，到2030年我国 “失地农民群体”将会由目前的3500万人增加到1.1亿人，其中将有5000万人处于“三无” 的悲惨状态。无事就要生非，数以千万计的“三无群体”在任何社会 、任何国家都是革命 的动力，造反闹事搞动乱的主力。千万不可忘记，我党是靠工人、贫下中农造反闹革命夺得 了政权，由当年被到处追杀的“共匪”成为今天的执政党，切不可人为的制造“三无群体” ，为自毁江山创造条件。这决非危言耸听，“蓝田风暴”为我们发出了危险的讯号，敲响了 警钟 。1993年，湖北省洪湖市瞿湾镇盲目剥夺了农民对耕地的使用权，让“蓝田”公司统 一规划全镇的土地搞“农业产业化”：让所有的农民从世世代代居住的老村搬到镇所在地盖 新房，每户补助建房款3万元；公司许诺农民作为公司的职工在其所属企业上班，每人每月 的工资500元；由公司投资兴建学校、医院、水厂等基础福利设施。先后修建了二级水泥路 、11万伏高压变电站、电视电话差转台、10万吨级水厂等基础设施，使该镇在交通和通讯等 方面起码进步了20年。于是该镇一时车水马龙、宾客如云，被树为湖北省农业产业化的“一 面旗帜”。然而，由于公司管理不善，不量力而行，大搞超前建设，致使该公司连年亏损， 因被多家银行起诉，公司数亿元资产被冻结。去年1月11日，因涉嫌制造虚假利润，公司懂 事长瞿保田等三名高层管理人员和7名中层干部被公安机关拘传。公司垮台后，该镇7000多 农民成了“三无”游民。公司许诺的为腾出土地的1665户农民每户补助3万元的建房款，绝 大多数没有到位；100多户农民的房子还没有完工，有的刚打地基。对此，广大农民十分不 满。农民陈永贤愤怒地说：“去年（2001年）9月就停发工资了，到现在，公司还欠我们300 0多元工资。本来不想盖新房，公司强行把我家的土地 征去了，说每户补贴3万元的建房费 ，可最后一共只给了一万元，房子建了一半就没钱了，只好借高利贷。好不容易把房子盖好 了，没水没电，没法住啊！”耕地原有的水网渠系破坏了，好好的稻田被铲成了大鱼塘，还 有1700多亩耕地盖上了房子，永远不能复耕了。这样，就使该镇的近万名农民沦为“三无” 难民，于是便引发了一系列不稳定事件：聚众围攻当地政府和公司的事件不断发生，偷盗、 抢劫、哄抢公司财物的事件屡禁不止。浙江、江苏、福建等省因城镇化“大跃进”失去耕地 的农民愤怒而又无奈地说：“我们现在是农民不像农民，居民不像居民，出门是宽阔的马路 ，抬头是高楼大厦，但有路可走，无地生存。”

　　要稳定和巩固政权 ，首要稳定地权，使农民有赖以生存的恒产。“无恒产而有恒心者 ，唯士能为。若民，则无恒产，因无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为己。及陷于罪，然 后从而刑之，是网民也。焉有仁人在位网民而可为也？是故明君制民之产，必使仰足以事父 母，俯足以蓄妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡，然后驱而之善，故民之从也轻。”（《孟 子》、梁惠王篇）孟子这段话，说明了恒产 即稳定的地权同农民 思想觉悟、道德水平的关 系，同国家治乱的关系。当前所掀起的圈地风，把数以千万计的农民 从其赖以生存繁衍的 土地上赶了出去，成为四处漂泊的“三无”游民 ，真是后患无穷，对国家的长治久安极为 不利。十九世纪的美国经济学家很重视土地所有权对安定民心的重要作用：“伟大的政治和 社会权利是与地权相连的。”“土地所有权有助于使平民趋向稳定和保守主义。”“总的来 说，无论哪个国家，对于一个较多的农村人口总抱欢迎的态度，以为它是一个稳定的社会因 素。”“大量的农村人口，如果拥有自己居住的土地的话，它将会是政治社会的中坚。”因 为“土地保有者是一个守法的安分成性的保守派。他们的全部利益都寄托在已经建立起来的 现行制度上面。他的家庭和田地，农作物和家畜，在每一次动乱中都是没有保障的。他们不 仅很少发动革命，而且还可以靠他们来反抗革命。为了他们的财产 的安全，他们需要和平 。与此相反，无产者却不在乎政治骚乱或任何现存制度的推翻。就个人来说，他是没有什么 东西可以失掉的。说不定一个全新的施政反而对他们有利。在我们大城市的工人阶级中，可 以看到这种态度。因为他们在其工作的那些工厂里，没有长期性的利害关系把他们和工厂联 在一起。无地的雇农也抱同样的态度。佃农或农奴通常是很少不愿意看见当局者被削弱或被 推翻的。因此，一个主要由这些人组成国家随时都处于危险之中，因而一个有不少独立的地 主的国家，则起码具备了国内和平的一个优越的保证。”（《土地经济学 》）综上所述， 应当把稳定地权作为治国安邦的头等大事来抓,只有稳定了地权 ，才能稳定政权 。 （三）从根本上危及我国的粮食安全。

　　“粟者，王者之本事，人主之大务，有 人之途，治国之道也。”“不生粟之国，亡。”“夫民之所生，衣与食也；食之所生，水与 土也。”管子这些名言是放之四海而皆准的真理。没粮食吃，就失去了安定民心的最起码也 是最重要的物质基础。没有耕地，粮食也就无从谈起。尤其是对于拥有13亿之众的我国，保 护耕地更为必要。江泽民同志多次强调：“在我们这样一个人口众多、底子又薄的大国里， 农业问题，粮食问题，始终是国计民生的第一位的大问题。农业始终是战略产业，粮食始终 是战略物资，必须抓得很紧很紧，任何时候都松懈不得。我们必须立足于粮食自给，而且还 要自给有余，因为有一个补歉备荒的问题，以备不时之需。想靠国际市场解决我们吃饭的问 题，这是根本靠不住的，是一种不切实际的危险想法，一旦有事时，谁也救不了我们。”“ 所以，每个省都要采取有利措施，落实粮食的‘三稳定’，即稳定粮田面积、稳定粮食产量 、稳定粮食库存。还必须坚决保护好耕地 。我们是以占世界百分之七的耕地，养活占世界 百分之二十二的人口。保护耕地至为重要。”然而，近几年所掀起的圈地热，恰恰是大面积 毁坏耕地--国家的根基，农民的命根子。此风不刹，后患无穷。当年“公社化”时期所犯 的错误主要是在生产上的瞎指挥，在分配上的大锅饭，因此，挫伤了农民生产的积极性，但 并没有破坏耕地，因此，一但纠正了错误，实行了家庭经营制，粮食问题立刻解决，并做到 了自给有余。而当前的圈地热直接毁坏的是耕地，摧毁粮食赖以生长的基础。耕地没有了， 再恢复粮食生产，真是难于上青天了。粮食安全的根本 在于保护耕地。

　　三、乱占滥用耕地法学上的原因

　　乱占滥用耕地的原因很多，但重要的原因之一是我们所制定的土地管理法规存在 一系列问题，致使我国的土地管理工作存在以下问题：最宝贵的资源，最低廉的价格；最重 要的资源，最轻微的处罚；最永久的资源，最短暂用期；最稀缺的资源，最混乱的权属 。 在立法上主要存在以下三个问题：

　　（一）土地所有权被侵害

　　首先是农民集体所有的土地的处置权被剥夺。《土地管理法》（以下简称“土管 法”）第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农 民集体所有。”所有权，是“法律确认的对生产资料和生活资料所享有的权利。”这些权利 的主要体现有三：（1）占有权，即所有者对财物实际占有的权利，他可以自己行使占有权 ，也可以根据法律、行政命令或依照所有人的意愿让他人行使。（2）使用权，即依据法律 使用财务的权利，也可以依据合同将所有物无偿或有偿转让给他人使用，但不改变财物的所 有权。（3）处置权，财物的所有者依法处理其财物的权利。所有人对自己的财物可以出卖 、赠与、交换、出租、转让，在事实上和法律上决定财物的命运。所有权在法学上又称“绝 对权”，即财产所有人以外的任何人都负有不侵害所有人对财物的占有、使用和处分权的义 务。恩格斯说：“完全的自由的土地所有权，不仅意味着毫无阻碍和毫无限制占有土地的可 能性，而且也意味着把他出让的可能性。”（《马克思 恩格斯选集》第四卷第163页）然而 “土管法”第43条却规定“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请国有土 地。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集 体所有的土地。”这就是说农民集体所有的土地只能先由国家征用变成国有土地以后才允许 出让、买卖，农民集体作为土地的所有者不能出让、买卖自己的土地。这就侵犯了土地所有 者对土地的处置权，从而为地方政府低价征地、高价卖地提供了法律依据。其思路是：先是 各级政府依据“土管法”第47条规定的低价补偿标准把农民集体所有的土地征为国有，然后 再按照第54条以高价出让给建设单位：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方 式取得。”1995年1月颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第12条规定了国有 土地出让的具体办法：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”“ 采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”《土管 法》第55条还规定了土地出让金中央和地方政府分成的比例：“以出让等有偿使用方式取得 国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，交纳土地使用权出让金等土地 有偿使用费和其他费用，方可使用土地。”“自本法实行之日起，新增建设用地的土地有偿 使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给地方人民政府，都专项用于耕地开发。 按“土管法”有关规定，征用费和出让费之间存在着巨大的差额，且七成归地方政府。这样 ，地方政府不但有权可以巧立名目征用农民集体所有的土地，而且还有征地越多、获利越多 的动力。这样，地方政府便成了与民争利的既得利益集团，有了巨大的利益驱动，又有人民 所付予的巨大的权力，乱占滥用土地之风屡禁不止也就“在所难免”、“理所当然”了。尤 其是自实行分税制以来，中央把稳定的、数额大的、征收容易的税种作为国税归中央，留给 地方的都是一些分散的、数额小的、征收成本大的、不稳定的税种。中央和地方分成的税种 也是大头归中央，如增值税，75%归中央，25%归地方。这几年，市场竞争激烈，不少地方经 济发展不景气；地方政府机构臃肿 、人浮于事。再加上来自中央一些部门的升级达标活动 屡禁不止，以致使出现财权和事权不相称，责任和权利不配套，使得地方财政入不敷出、捉 襟见肘、债台高筑。据今年6月26日《经济日报》的报道：2002年审计署对中西部10个省市 的49个县（市）的财政状况审计调查，发现存在以下四个问题：一是财政收入水分较大。20 01年49个县（市）中有45个县（市）虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%。二是 人为隐瞒赤字普遍，截至2001年底，49个县（市）中有37个县（市）累计瞒报赤字10.6亿元 ，为当年决算反映赤字7、2亿元的147%。三是债务负担沉重，49个县（市）截止2001年底， 累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题严重。在这种情况下 ，地方政府就把生财之道瞄准了农民集体的土地，把以地生财作为政府的“第二财政”。今 年6月26日《经济日报》报道说：“据国土资源部统计，2002年上半年，全国累计收取土地 出让金达6000亿元，地方政府大量‘经营土地’，土地交易额大幅上升。一些市、县、区的 土地出让金的收入已经占到财政收入的35%左右，有的甚至高达60%。中部某省去年1至9月， 招标拍卖的土地就比上年全年增长41%，土地面积供应扩大400多公顷，增加收入21亿元。” 这些巨额“第二财政”收入，是以牺牲农民利益为代价的。“值得重视的是，不少地方政府 为获取土地收益，热衷于‘低进高出’，追求‘以地生财’。突出表现在一方面用计划经济 的办法低价拿地，另一方面用市场经济的办法高价供地，即征地越多，所获土地的收益就越 大；建设单位圈地越多，未来获利就越大。调查表明，一些地区出让土地中征地费不到地价 的10%，一些建设项目的征地费标准还是10年前的水平 ；用土地牟取暴利，已经成为一些单 位和个人‘寻租’的手段。”“据调查，前几年，地方政府土地出让金收入 每年平均在450 亿元以上，而同期征地补偿费只有91.7亿元。浙江省上虞市2000年土地出让收入2.19亿元， 而征地补偿费只有591万元，只占卖地进账的2.7%。福建省莆田县城厢区城郊乡的部分村民 反映，村里200多亩耕地被上面卖光后，村民仅得到每亩2000元的补偿款，现在生活无着。 ”之所以这样，有基层干部腐败的原因，见钱眼开，层层扒皮，致使本来就少得可怜的征地 补偿费落到农民的头上就微乎其微了。但最根本的原因是“土管法”给了地方政府“低进高 出”的尚方宝剑，因此，一些地方政府把壮大“第二财政”作为整治土地市场的经验来介绍 。今年4月2日《经济日报》刊载的《全国土地市场秩序加紧整治》特地报道了四川、天津的 做法。四川省委提出：“坚决克服各种阻力，全面提升国土资源管理水平，培育壮大政府‘ 第二财政’。”“天津市把依法为城市经济持续快速发展提供用地保障作为新一届政府面临 的重要任务。今年土地市场建设要确保四个百分之百，土地入市交易率，土地有偿使用率， 经营土地‘招、拍、挂’公开率，土地出让金政府收益率都要达到百分之百。”毫无疑问 ，这些做法按现行的“土管法”来衡量，的确是经验。但恰恰是“土管法”有关征地补偿标 准的规定本身就存在对农民利益的侵害，因此，“依法为城市经济持续快速发展提供的用地 ”越多，对农民利益的侵害越大。 （二）农民的社会保障权被侵害，最宝贵的资源，最低廉的价格；最永久的资源，最 短暂的用期。

　　“土管法”第47条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置 补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该地被征用前三年平均 年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农 业 人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。 每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六 倍。但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍 。”“依照本条第二款的规定，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治 区、直辖市 人民政府批准，可以增加安置补助费。但是土地补偿费和安置补助费的总和不 得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”对上述规定有以下三个问题值得研究：（ 1）平均年产值的问题。农业产值受农作物品种、质量、产量和价格影响，不同的作物品种 ，其产值大不相同，粮食作物 同经济作物年产值相差数倍，甚至数十倍。而耕地是可以重 复使用的生产资料，农民可以根据市场供求调整作物品种。而现在征用农民耕地计算年产值 时，绝大多数是按粮食产量折算的，这就侵犯了农民种植经济作物时的收益权。（2）需要 安置的人数计算问题。土地是特殊的生产资料，是可以继承的、永续使用的财产，不仅是当 代农民赖以生存的命根子，而且也是其子孙后代生产和生活资料，只计算当代一辈人的安置 补助费，一旦用完了 ，其子孙后代的生存问题怎么办？立法者没有考虑。（3）安置补助费 的计算标准问题，立法者同样忽视了土地可以用永续使用的问题，同时还忽视了土地的社会 保障功能，仅考虑到当代农民原有的生活水平问题，因此，规定“土地补偿费和安置补助费 的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”其立法的依据可能是农民对耕地 承包权“三十年不变”。国家的规定可以变，而农民以土地谋生的基本社会特征永远不会改 变的，土地是不可再生的特殊资源，一旦失去，将不可复得。不必说土地是农民祖祖辈辈赖 以生存的生产资料，一旦失去土地，其子孙后代的生存就失去了保障；就单说当代这一辈农 民的生活也将有后顾之忧，一旦找不到稳定的其他工作，仅靠可怜的青苗 补偿费能生活几 年？且不用说土地的补偿费和安置补助费被层层克扣，真正到农民手里的就所剩无几了。即 使全部归农民，精打细算，节约使用，充其量也不过维持三十年的生计。据有关资料说，我 国平均寿命已超过70岁，对失去耕地的农民来说，30岁以后的生活怎么办？其医疗费、养老 费、最低生活保障费靠谁来解决？不用说经济欠发达的地区，就像北京这样人均收入名列前 茅的特大城市对被征地农民的安置问题也存在许多难题。尽管因城镇建设的需要，许多农民 已经成建制的“农转非”，使农民改换了门庭，由农村户口变为“城市居民”，拿到了“北 京市居民户口簿”，但他们仍然高兴不起来。因为，实质性的问题--养老、医疗保险、失 业保险、最低生活保障等实质性的问题没有得到解决。今年4月1日《中国经济时报》刊登了 《石景山集体“农转非”，农民为何不太情愿》一文，较详细地介绍了“农转非”所面临的 带有普遍性的一些问题。

　　一是社会保障问题。在我国现有社会保障体系不完善的情况下，土地仍然是广大农民最 可靠的社会保障，因此，转居农民要求加入社会保险的愿望强烈。第一是医疗保险问题。按 《北京市农转居人员参加社会保险试点办法》的规定，集体和个人都无法承受：按照2001年 北京市职工年平均18092元的工资标准，如在2002年缴纳医疗保险费，以上年北京市职工平 均工资的12%乘以年限差，一年就是2171元 ，十年就是21710元，并规定必须一次性补足。 石景山区农工商总公司副总经理刘丽英同志说：这次农转居1600多人，其中劳力900多人， 需要一次性缴纳社会保险总计约1300多万元。该公司在石景山区是经济实力较好的村集体， 而一般的农村根本无法承受。第二是养老保险问题。在转居前，绝大多数农民根本没有缴过 任何保险 ，而1998年制定的《北京市企业城镇劳动者养老保险规定》中明文规定：个人缴 纳年限不满15年的，退休後不享受按月领取基本养老金待遇，其个人帐户储存额一次性支付 给本人。照此规定，绝大多数农转居人员退休后不能领取养劳金，又没有地可种，也没有最 低生活保障金，生活怎么办？

　　二是就业问题。根据1993年10月6日颁布的《北京市建设征地农转工人员安置办法》规 定：符合条件的人员，由建设单位尽量自行安置；建设单位确实自行安置不完的，由建设征 地单位委托被征地乡、镇、村办企业代为安置。安置补助费标准为每人3万元。该区的八角 农工商公司总经理张铁军同志认为：这个标准早已过时，“现在我们公司年人均收入近2万 元，仅职工退休金就从人均月600元增长到1000元。一次性只给3万元的安置费，公司却要承 担他数十年的社会保险，谁愿意代为安置？这个标准当时还有相当的吸引力，它是当时全市 职工平均工资的6.63倍；若存入银行，每年可获得3000元的利息收入。但到2001年，北京市 职工人均年工资为18092元，3万元仅相当于全市职工年平均工资的一倍多；若存入银行，年 息只有594元，扣除利息税后，只有475.2元。若用来缴纳失业、医疗、养老三项社会保险， 按2000年社会保险基数和比例，只够缴4.9年。这还不考虑缴费基数和比例随着社会发展水 平不断提高而相应提高的因素。另外，就业在工厂的农转居者，工厂一旦破产后就会进入失 业大军。”

　　三是住房、水电、卫生等费用能否承担得起？该区石槽村农民崔荣亮拿到城市居民户口 本后心理充满了疑虑：到底土地被征后能拿到多少土地补偿费和安置费？房子一旦被拆后， 能不能住得起改造后的商品房和支付水电费及物业管理费 ？转居后比转居前是穷了，还是 富了？变为城里人后，能不能真正享受与城里人一样的平等待遇？否则，只换个户口本，仍 然是城里的农民，仍然是二等公民，那还有什么意思？

　　（三）土地权属不清，致使土地所有权缺位，最重要的资源，最混乱的权属。

　　农 民集体的土地之所以成为“唐僧肉”，谁都想多吃一口，乱占滥用，其重要原因之一就是保 护主体缺位。“土管法”第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由 村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于两个以上农村集体经济组织的农民 集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡（镇）农民 集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织管理。”对于如此重大的问题，重要的资源，规 定得如此粗略含糊 ，实在令人费解。集体所有，属于哪一级所有？集体分乡（镇）级即原 “公社”一级，村级即原生产大队一级，组级即原生产队一级。在公社化时期，土地的所有 权60%在生产队一级即组级，40%在大队一级即村级；80年代初，95.9%的土地属于村民小组 所有；1987年土地属于村民小组的占65%，属于村级的占34%。而“土管法”却不加分析地笼 统规定“由村集体经济组织或村民委员会经营管理”，这就为村级侵犯组级权益提供了法律 依据，也是村干部乱占滥用耕地的制度性的原因，更是农民耕地承包权长期不稳定的根本原 因。因为，“土管法”的上述规定把土地所有权所包含的产权给肢解了，不管是国家，村、 组，还是农民，谁也不拥有法律上的排他性的所有权：作为对农民生产和生活密切相关的土 地，农民只有使用权，没有所有权，更没有处置权；作为村集体经济组织或村民委员会仅有 名义上的“所有权”，只有经营管理权，而没有与所有权相称的处置权；各级地方政府虽然 不是土地的所有者，却拥有土地的处置权，可以凭借“土管法”的规定先把农民集体所有的 土地征到手，然后随意予以处置（出租，拍卖、赠予）。农民集体所有的土地却无权进入市 场，土地的所有者无权得到土地增值的好处。“土管法”的规定导致了土地实际所有者缺位 ，没有一个真正爱护土地的主体。农民认为反正土地不是自己的，只有使用权，没有所有权 ，而且使用期有限，于是争着占用耕地盖房，不爱护耕地；村干部更是把耕地看成了以权谋 私的资本，以种种名义打土地的算盘，或者出卖宅基地，或者以“农业产业化”的名义把全 村的土地让企业折腾，自己从中捞取好处；各级地方政府更是把大片占用农民集体所有 的 土地作为“壮大第二财政”的肥肉而贪婪地圈占。“六五”期间主要是农民抢占耕地盖房热 ，年均违法占地案件200万宗以上，年均占耕地700万亩；“七五”期间主要是县乡干部建私 房热，年均违法占地案件10万件以上，年均占地400万亩；“八五”期间主要是“开发区” 热，1994年全国总计减少耕地1071万亩，净减597万亩（王治安《靠谁养活中国》第272页） 。“九五”以来主要是“城镇化‘大跃进’”，“大学城热”、“汽车城热”、“科技园区 热”之类的“造城运动”一浪高过一浪，成千上万亩耕地被吞噬。

　　（四）对违法毁地案件处理的规定过粗，量刑太轻，起不到对犯罪行为的震慑作用 ，最宝贵的资源，最轻微的处罚。

　　《中华人民共和国刑法》（以下简称“刑法”） 第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改做他用，数量较大，造成耕地大量毁 坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚款。”众所周知，土地对农民来说， 是可以永续使用的、不可再生的、稀缺的宝贵资源；它不仅有巨大的经济功能，而且有不可 取代的社会保障功能；它不仅是当代农民而且也是农民子孙后代的赖以生存的生产资料。土 地又是国家经济发展和社会稳定的基石。因此，“土管法”第三条明确规定：“十分珍惜、 合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”而“刑法”的上述规定显然与“土管法 ”对土地的重视程度极不相称。首先，规定得太粗、太笼统，可操作性不强。到底多少亩算 “数量较大”？“大量毁环”？是几亩？几十亩？几千亩？几万亩？没有明确界限，如何量 刑？其次是量刑过轻。不用说毁坏数千亩乃至数万亩耕地的犯罪行为，处五年以下有期徒刑 过轻，即使毁坏十亩耕地的犯罪行为，处五年以下有期徒刑也不为重。同“刑法”第383条 相比，即毁坏耕地罪同贪污贿赂罪相比，二者粗细轻重相差甚大。对毁坏耕地罪只做了诸如 “数量较大”、“大量毁坏”不易操作的含糊不清的规定，而对贪污贿赂罪的处罚规定却十 分详细、操作性很强、查处力度很大：“个人贪污数额在十万元以上的，处十年以上有期徒 刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。”同时， 还对贪污贿赂五万至十万，五千元至五万元，五千元以下分别对号入座的规定了量刑标准。 为什么规定的粗细轻重相差如此悬殊？是否存在所有制歧视问题？我认为主要是因为二者受 损的主体不同，贪污贿赂罪受损的主体是“国有财物”。“刑法”第382条规定：“受国家 机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上 的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国家财务的，以贪污论处。”而毁坏 耕地受损的主体是农民。不用说毁坏成千上万亩耕地，即使毁坏一百亩耕地，最少使农民蒙 受十万元的损失。按亩均年产值1000元计算，一百亩耕地一年的产值就是十万元。而耕地是 可以重复使用、永续使用的特殊生产资料，是可以世世代代无穷无尽地使用的资源财富。不 用说更长的时间，即使按承包使用30年计算，毁坏一百亩耕地，就使农民损失300万元，使1 00多名农民处于“三无”的悲惨状态。无事就要生非，大量生活无保障的弱势群体是国家安 全的隐患。另外，即使亩产粮食1000斤，毁坏一百亩耕地，就使国家每年丧失十万斤的粮食 生产能力。民以食为天，对于一个拥有13亿人口的大国来说，粮食是国家长治久安的战略物 资。总之，无论从农民权益的保护来说，还是从国家粮食安全来说 ，毁坏耕地一百亩的罪 行要比贪污贿赂十万元的罪行要重得多。因此，不用说对毁坏耕地千亩以上的罪犯，即使对 毁坏耕地一百亩的罪犯处无 期徒刑乃至死刑也是罪有应得。而“刑法”对毁坏耕地的罪行 的处罚规定既过粗又过轻，起不到应有的震慑作用，这也是毁坏耕地事件屡禁不止甚至呈愈 演愈烈之势的重要原因之一。

　　另外，在执法中也存在不少问题。尽管“土管法”存在上述问题，但总的看，“土管法 ”有许多规定若能认真执行，对保护耕地还是能起到重要作用的。如第22条“城市总体规划 、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建 设用地规模不得超过土地利用规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”再如第34条： “国家实行基本农田保护制度。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内 耕地的百分之八十以上。”第45条“征用下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2 ）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（3）其他土地超过七十公顷的”。这些规定都 很明确具体，可操作性又强，但就是没有认真实行，上述这些规定没有做到有法必依，违法 必纠。许多地方党政领导干部为了升官，大搞了许多劳民伤财、祸国殃民的“政绩工程”、 “形象工程”；为了“壮大第二财政”，拼命违法圈占耕地，把成千上万农民推向“三无” 绝路，这些罪犯们有许多逍遥法外，有的甚至被视为“政绩突出”、“有魄力”的优秀干部 而提拔重用。例如原安徽省副省长王怀忠，在任阜阳市委书记期间急功近利，搞了许多“政 绩工程”、“形象工程”：他提出：“将阜阳市建成淮北大都市”，于1995年圈占数千亩耕 地建了一个大机场，因客源不足，勉强运营了一年，被迫关闭。1994年他鼓吹并操持要建一 个“世界上最大的动物园”--“龙潭虎穴”，要在这个动物园里，养千只老虎，万头巨鳄 。该工程占地数千亩，耗资数千万元，历时三年，结果半途而废。对于这样一个置广大农民 的生死于不顾而好大喜功，毁坏耕地的罪犯，不但没有绳之以法，反而提拔重用，将之提升 为副省长。

　　四、根治乱占滥用土地、搞好土地管理工作的对策

　　（一）变耕地集体所有制为农民私有制，修改“土管法”和“农村土地承包法”的有关 条文。

　　将“土管法”第8条：“农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的 以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”都改为“属于农 民私人所有”，以从根本上解决耕地所有权缺位问题以及由此所带来的科斯定理效应问题、 农民耕地使用权不稳定的问题。耕地归农民私有，这不仅是还权于民、兑现党在革命战争时 期对农民参加革命时的庄严承诺（“打土豪，分土地，实行耕者有其田”)的需要；也是执 政兴国、治国安邦、根治乱占滥用耕地歪风的需要（美国十九世纪经济学家伊利在其名著《 土地经济学》中说：“土地所有权有助于使农民趋向稳定和保守主义。”“伟大的政治和社 会权力是与地权相连的。”）；是巩固家庭经营制的需要；是落实“三个代表”要求的需要 。

　　（二）修改“土管法”第43条、第54条，将之改为：

　　“除国防、抗洪等特别需 要外，其他任何单位和个人都无权向农民征地。经国家批准确需占用耕地的，必须本着平等 互利、使农民无后顾之忧（妥善解决农民的社会保障问题）的原则，直接同农民洽谈土地价 格，不经农民同意，任何单位和个人都不许占用农民耕地，违者，依法论处。”

　　（三）提高征地补偿标准，修改“土管法”第47条。

　　解决占地补偿问题，不仅 要考虑到农民当前的生活水平问题，而且还要考虑到农民的医疗、养老、失业等社会保障问 题；不仅要考虑到当代农民的生存问题，而且还要考虑到其子孙后代的生存问题。之所以要 这样做，是因为土地是个特殊财产，其特性为其他任何财产所不具备。土地具有四大特性： （1）法律特性，是不动产即土地是不动的或位置恒久性的财产。（2）自然特性，不动性， 肥沃程度和位置优劣差异性，耐久性，“土地能够一次又一次地被反复使用着，因而是耐久 的。”（3）经济特性，报酬递减率，供应稀缺即“适合急需的土地缺乏”，土地利用适应 物价变动的缓慢性。（4）社会特性，是决定政治地位、政治态度、政治权力的基本条件， “伟大的政治和社会权力是与地权相连的”；社会保障性，“土地的另外一个重要的社会特 性就是它对很多人起一种储蓄银行的作用。人们对于土地是恋恋不舍的，法国农民紧紧依附 在他们的土地上，就是一个极好的例子。这一部分是因为人们喜欢那个随着地权而来的社会 威望，但大部分的原因是人们对投资到土地上面有着安全感。土地是看得见、摸的着的东西 ，不像股票和债券那样，仅是一张纸而已。”（《土地经济学》）上述这些理论，既为成功 地利用土提供了理论依据，也为制定正确的土地管理法规提供了理论基础。“土管法”中所 规定的征地补偿标准，显然是忽视了土地的社会特性中的社会保障性，只看重了土地的经济 性。尤其是忽视了土地的政治性，把农民同地权割开，既不利于农业生产的健康发展，更不 利于社会的稳定，其后果是非常危险的。

　　（四）增强对乱占滥用土地犯罪行为惩处规定的可操作性和震慑性。

　　修改“土管 法”第45条，并将其同“刑法”第410条和342条结合起来，一块修改，像“刑法”中惩处贪 污贿赂罪那样，既有可操作性，又有震慑性。建议：对违法占地，造成基本农田毁坏一至十 亩的，处五年以下徒刑；十至五十亩的，处五至十年徒刑；五十亩至一百亩的，处十五年至 二十年徒刑；一百亩至一百五十亩的处无期徒刑；一百五十亩至二百亩的处死缓；二百亩以 上的，处死刑。

　　通过对“土管法”和“刑法”有关条文的修改，使我国的土地管理工作达到以下要求： 最重要的资源，最严厉的保护措施；最宝贵的资源，最昂贵的出售价格；最永久的资源，最 稳定的所有权属。