用市场机制配置土地资源是中国21世纪农地制度创新的惟一的正确方向

　　（张新光 作者单位：信阳师范学院）

　　目前，我国《宪法》、《农业法》、《土地法》、《农村土地承包法》等现行法律制度 ，留给我们对农地制度进行创新的活动空间是十分有限的。这已经成为21世纪我国进一步深 化农村改革的最大的制度性障碍。因此，我们必须要从彻底改革现行土地法律制度的路径依 赖上下工夫，从理论根源上进行深入地研究。

　　一、关于农地所有权问题

　　我国现行的农地集体所有权制度，在中国共产党的历史上，先后经历了三个重要的阶段。

　　1、从土地革命战争时期到新中国的土改结束为第一阶段，初步确立并最终实现了土地归农 民私有的伟大历史变革。1928年冬至1929年春，我们党先后制定了《井冈山土地法》和《兴 国土地法》，这标志着党对农民土地问题的政策主张开始逐步走向制度化、法律化。正像毛 泽东曾经说过的那样，“这是1927年冬天至1928年冬天一整年内土地斗争经验的总结，在这 以前，是没有任何经验的”毛泽东调查研究文集［C］，（p37）。北京：人民出版 社，1982年。。当时，我们党对土地法中的一些错误提法，在1930年前后由毛泽东 和邓子恢领导制定中共闽西“一大”土地纲领中，都及时做了纠正《邓子恢传》编 辑委员会.邓子恢传［M］，（p70-115）。北京：人民出版社，1996。。1941年，毛 泽东为他的《农村调查文集》出版写了序言和跋，又进一步做出说明。他认为，“这个土地 法有几个错误：（1）没收一切土地而不是只没收地主土地；（2）土地所有权属政府而不是 属农民，农民只有使用权；（3）禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了”毛泽东调查研究文集［C］，（p37-40）。北京：人民出版社，1982年。。这充分 说明，我们党从一开始就明确：农村土地应当归广大农民所有，并允许农地私有产权进行市 场交易和买卖。后来，在抗日战争和解放战争中，当时考虑到政治和军事需要，曾经做过一 些策略上的适当调整。这在特殊历史时期是十分必要的，也是非常有效的。1946年，中共中 央发布“五四指示”，开始在解放区没收地主阶级土地，到1947年《中国土地法大纲》颁布 ，我们党始终坚持废除封建性及半封建性剥削的地主土地所有制，实行“耕者有其田”的农 民所有制，按照农村人口平均分配土地。新中国成立后，于1950年6月颁布实施《中华人民 共和国土地改革法》，这是我国在农村进行土地改革的惟一的法律依据。在《土地改革法》 中，曾明确规定：农村土地归农民家庭个人所有，并允许买卖、出租、典当、抵押、继承、 赠与等。这是对我党在革命战争年代所制定的一系列土地政策进行系统总结，是土地革命的 延续、扩展和进一步深化。土改结束后，我国农村土地产权清晰，地域边界明确，生产经营 自由，收益分配自主。这是十分有利于农村商品经济发展和农村市场发育的。我国在土改中 建立起来的农地产权制度，不仅实现了土地初次分配上的相对公平，而且也为市场机制在土 地流转中发挥作用提供了一个比较适宜的微观经济基础。我们完全可以这样讲，建国初期确 立的农民土地私有制，真正实现了土地经济功能、政治功能和社会功能三者的有机统一。这 样，就有利于土地资源的市场配置，更有利于提高土地产出率和农业劳动生产率。

　　2、从我国农业合作化开始到人民公社解体为第二阶段，是农地集体所有权逐步确立、内部 调整、不断巩固的时期。在农业合作化时期，当时针对农村出现的所谓“两个积极性”、“ 两极分化”、“两条道路”等新问题，在党内开展了两次激烈争论，实际上都是围绕着土改 结束后要不要立即向社会主义过渡的问题。争论的结果，当然是以毛泽东为代表的“左”倾 冒进思想占了上风。于是，从互助组→初级农业生产合作社→高级农业生产合作社，“这种 由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义化的发展道路，就是我 们党所指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路”。从1955年下半年农业合作化高潮开始 ，到1956年底，仅仅用了1年半时间，全国农村就基本上实现了高级农业合作化。随着农村 土地集体所有制的建立和不断巩固，土地买卖行为被强行禁止，农业生产活动受到国家统一 计划控制，农民家庭私有财产极其有限。与此同时，我国开始制定农产品统购统销政策和城 乡隔离的户籍管理制度，严格控制农村人口自由流动，限制农民到城市就业。这实际上是把 广大农民画地为牢。在人民公社时期，农地集体所有权先后经历了“归大堆”、“三级所有 、队为基础”和由生产队向生产大队集体所有制过渡等多次变动。这样做的结果，既造成农 地集体所有权模糊，又形成了行政权大于土地所有权的习惯势力。这就是人民公社时期搞“ 一平二调”的制度性根源。

　　3、农村实行“大包干”至今为第三个阶段，实行农地集体所有权与使用权分离的双层经营 体制。当时，由于受到特殊政治环境条件制约，农村推行家庭联产承包责任制，实际上是由 多种因素相互作用的结果。从本质上说，它是上下左右方方面面相互做出妥协让步的改良产 物。改革开放以来的20多年中，我国农村集体土地所有权形式始终没有发生根本性的变化， 并一直受到国家法律制度保护。这样做的结果，使农地集体所有权单向往国家手中转移，造 成农民拥有的土地数量大量减少。据有关专家估计，自20世纪80年代中后期以来，各级政府 在征用农村土地过程中，给被征用土地的农民造成资金净损失高达2万亿元人民币，其中， 仅从1997年至2000年就有160万公顷土地被各级政府征用，共造成3，400万个农民失去了土 地。此外，乡村基层组织利用行政权大于集体所有权的绝对优势，侵占农民利益的土地违法 行为屡禁不止。总之，我国现行的农地集体所有制，既不利于加强农民对土地的自我保护， 也不利于市场机制在土地资源配置中发挥基础性作用。因此，我国农地制度创新必须要从改 革根本制度上入手，才能够真正解决问题。

　　二、关于土地的公平与效率问题

　　土地的“公平”与“效率”应当是有机统一的。真正做到这一点，必须坚持在土地初次 分配上体现出公平性，而在土地再分配过程中运用市场机制配置资源。只有这样做，才能够 使土地的公平与效率相统一的目标实现。中国共产党在长期的革命战争年代，偏重于从政治 上和军事上的需要考虑，极力追求实现土地的公平分配，并以此来动员广大贫苦农民积极参 加革命、支援革命，从而达到凝聚人心、团结广大人民群众的政治目的，取得了中国革命的 伟大胜利。建国初期，中国共产党领导农民进行土地改革，既坚持土地分配公平，实现“耕 者有其田”的政治目标，又通过制定国家法律来保护农民私有土地不受侵犯，解放了农村生 产力，促进了农业生产发展和农村经济繁荣。但是，从20世纪50年代初期，一直到现在，中 国共产党在对待农民问题上和处理土地公平与效率关系上，却始终走不出理论上的误区，这 在实践上是极其有害的。在改革开放以前的30年中，农村实行土地集体所有制的单一模式， 实际上是不允许市场机制发挥作用，更谈不上提高土地资源利用的经济效率。它的理论依据 就是：担心土地私有化会导致农民两极分化，担心少数富农和富裕中农会走向资本主义，担 心汪洋大海般的小农经济会影响到社会主义工业化进程甚至会延误向共产主义美好社会过渡 ，等等。总之，它完全可以归结为一句话，这就是，把农民赖以生存和发展的主要生产资料 土地完全变成了为无产阶级专政服务的意识形态化的廉价之物。在20世纪80年代农村改革初 期，由于受到“左”的继续干扰，人们头脑中“阶级斗争”观念的流毒很深，致使改革派与 保守派之间、国家与农民之间不得不做出相互妥协让步，其结果，只能是选择不触动农村集 体土地所有权而把农地使用权交给农民自主经营的折中办法。到20世纪末期，当农村第二轮 土地延包完成后，农民仍然没有得到实实在在的土地所有权。按照官方的权威解释，其主要 理由是：“中国是世界上人口最多而人均拥有耕地最少的国家，解决13亿人口的吃饭问题始 终是第一位的大事。尤其是在全国9亿多农村人口中，主要依靠土地生活的是大多数，土地 是农民最基本的生活保障，在还没有其他手段可以替代土地作为农民最基本的社会保障时， 稳定农民对土地的承包权就是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施。因此，从我国的 国情出发，发展适度规模经营不能过多地在集中土地上做文章。但又必须明确，在解决人地 矛盾问题上要坚持效率优先、兼顾公平的原则，主要应通过发展二三产业，发展小城镇逐步 减少农业人口，引导土地使用权在农户之间合理流动，运用市场机制促使生产要素流动来解 决。这是治本之策”中共中央组织部.农村基层干部读本［M］，(p26-70)。北京： 党建读物出版社，1999。。由此可见，21世纪，我国在正确处理农村土地问题上 ，确实陷入了 兼顾“公平”与“效率”的两难抉择中。问题的关键就在于，长期以来，我们对市场机制配 置土地资源的弹性问题缺乏足够了解，同时，我们对当代农民的本质及其特征也没有从根本 上搞清楚，看不到充分发挥农民可塑性的巨大潜力。

　　总之，市场化道路是从根本上解决我国“三农”问题的必由之路。必须对农地集体所有 权进行彻底改革，重构农村市场经济发展的微观基础；要利用市场机制配置资源，提高土地 产出率和农业劳动生产率；要依靠市场中介组织发展，提高农民组织化程度；并由此推进农 业产业化经营，最终实现邓小平在20世纪90年代初期就已经提出：“我国农业今后必须要有 两次大的飞跃”的宏伟构想。