农地制度与农民权益
（赵丽 作者单位：苏州大学商学院）
新中国成立以来，我国先后经历了三次大规模的农村土地制度改革。目前的农地制度基本稳 定在家庭承包经营责任制上。这种土地制度对于调动广大农民的生产积极性、保护农民合法 权益、促进农业生产发展曾经起到过积极的作用。但是，随着农业与农村经济的进一步发展 ，这种农地制度也暴露出它的一些缺陷与不足，需要采取对策，深化改革，进一步完善。本 文拟对此做一分析。
一、新中国成立以来我国农村土地制度的改革回顾与简要评价
自新中国成立以来，我国农村经历了三次土地制度的变革，第一次是1949-1952年，我国以 土地改革的形式，使农民无偿获得了小块土地，实现了农村土地的私有制，农民拥有土地的 所有权与经营权，权益得到保障，生产积极性高涨，这为我国日后国民经济的复苏和振兴打 下了坚实的基础。我们认为此次改革所带来的巨大成效源于制度上的创新。第二次是1953- 1978年，我国先后采取了互助组、初级合作社、高级合作社和人民公社四种土地改革形式。 在没有实行人民公社以前，农民对土地的拥有方式出现了所有权与经营权相分离的趋势，但 农民仍拥有土地的所有权。1958年8月，国家颁布了《中共中央关于在农村建立人民公社问 题的决议》之后，我国农村开始了以“全面公有化”为特征的土地改革，农民丧失了对土地 的所有权和经营权，农民成为“公家的农民”。自此以后，农民的权益受到侵犯，积极性受 到了极大的挫伤。我们认为，这次改革失败的巨大教训源于我国对国内、国际形势的错误估 计和对公有制的过分强调。第三次改革从1978年开始，我国逐步建立了家庭承包经营责任制 ，打破了政社合一的人民公社由于其“党政不分，政企不分”的体制对农民和农业造成的巨 大损害。土地包干到户的做法使得模糊不清的产权部分明晰起来，农民在经营权层面上的权 益得到保证，农民的积极性得到逐步恢复，在对土地心理预期提高的前提下，农业供给增加 ，农业开始走出低谷。
从以上我国农村土地制度的变迁过程来看，农民在土地产权拥有方面经历了“所有权和经营 权皆有→所有权和经营权开始分离→没有任何权利→只有经营权”这样一个过程，我们现在 所说的农民对土地的承包权实际上是土地的经营权。我国现行农村土地制度的有关法律规定 ：“我国农村集体土地所有权是农民集体所有，国家赋予农民长期而有保障的土地使用权， 承包期30年不变，在承包期内，农民依法可以对土地使用权进行流转”，由此可以看出农民 具有的是在承包期限内的土地经营权。鉴于土地承包期限由15年延长为30年，一些学者认为 农民是变相的土地所有权的拥有者（特殊情况除外，如国家出于公共利益的需要而征地）， 但事实上，由于土地所有权的虚设，基层政权组织的代理越位等情况的存在，使得农民的土 地经营权并没有得到切实有效的保障，农民权益遭受不法侵害的现象常常发生。
二、我国现行农村土地制度的问题
（一） 我国现行农村土地制度在所有权上存在的问题
根据我国《宪法》及《土地管理法》等相关法律，我国农村和城市郊区的土地，除由国家 法律规定属于国家所有的以外，属集体所有。这种规定看似明确了土地的所有权主体，但细 究下来，其中存在下列问题：
1、所有权的虚设导致所有权不明，“责、权、利”不清，农民合法权益得不到落实和保证 。
《中华人民共和国土地管理法》中明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集 体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于两个以上的农村集体经 济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已属于 乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理”。
这段话说明了农村集体土地所有权的主体是农民集体，那么，这个农民集体是何概念？这样 一个高度抽象的概念，不能将其具体到个人，因为那样就等于农民的土地私有。那么农民集 体究竟以何为载体？所有权的虚设产生的问题之一就是多级利益主体--国务院和各级地方 政府、村民委员会、农户并存，搞不清到底由谁来代表农村集体经济组织并行使农地所有权 ，所谓的集体所有对农民个人来说，仍是子虚乌有。由此，造成产权模糊，“责、权、利” 不清，在收益分配和风险承担中，农民处于劣势地位，法律赋予农民的权益，由于实现形式 的模糊不清而得不到落实和保证，但农民却要承担由此带来的风险。国家以对农地所有权的 模糊界定正面回避了真正意义上的“耕者有其田”，而以“承包期30年不变，以后更没有变 的道理”的允诺在形式上实现了农民“耕者有其田”的要求，但产权不清晰所带来的矛盾会 随着商品经济的发展而进一步加深，最终迫使相应的制度发生改革，以适应经济发展的要求 。
2、所有权的虚设导致了代理者的越位，农民的经营权亦没有得到切实保障，损害农民 利益现象屡屡发生。
从《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土地承包法》）及实施情况来看，农村土地 集体所有的代表--村民委员会成为土地所有权的实际载体，执行了有关土地发包、征用、 流转等土地的经营、管理工作，但村民委员会又是村一级的行政组织，具有自身的行政职能 ，这种经济职能和行政职能集于一身的状况，加上由于村民自治尚未全面落实，民主管理滞 后，直接导致了基层行政组织行政越权、行政干涉等违背农户意愿、损害农户合法利益的行 为的发生，具体体现在：
（1）“上有政策，下有对策”，中央有关农地制度的法律条文在一些基层地方成了一纸空 文，许多基层领导干部成了“土皇帝”，以行政命令代替中央文件的情况屡见不鲜，屡禁不 止。
（2）代理者的越权利己行为已严重侵害了农民作为经营权主体所应享有的正当权益，村委 会领导不是为民做主、为民请命，而是千方百计的向农民拿要，甚至是抢，导致农民与当地 领导积怨甚深。
（3）基层政权组织不能代表当地农户利益、擅自改变用地性质、占用农业用地、任意改变 产权主体，随意收回或终止农民的土地承包权等滥用权利、行政干涉的行为，已经违反了《 土地承包法》有关农民在承包期内合法权益受到保护的条款，但因为缺乏有效的防范监督体 制和信息沟通渠道，他们的申诉得不到及时有效的解决，无可奈何。
作为所有制的核心--所有权，是其他权利存在的基础，由于农地制度“所有权主体的缺位 ”，必然会导致多头管理等不符合制度经济要求的行为产生，造成对农业经济发展的阻碍。
（二）我国现行农村土地制度在经营权上存在的问题
在20世纪90年代，我国农地承包权的流转还不是很普及，据农业部1993年进行的抽样调查 结果表明，1992年全国共有473.3万承包农户转包，转让农地1161万亩，分别占承包土地农 户总数的2.3%和承包土地总面积的2.9%；据1998年一项对8省所做的调查显示，参与流转的 土地只占全部土地的3%-4%，发生面最广的浙江省也只有7%-8%。然而从最近几年开始，土地 流转呈现出以下特点：（1）参与土地流转的农户数、流转土地的数量大幅提高，土地流转 速度明显加快。据农业部最近完成的对广东、福建、浙江、江苏、海南、湖北、湖南、安徽 、四川、河北和黑龙江12个省市调查发现：2000年湖南流转土地125.3万亩，比1996年增长 了26.8%；江苏流转土地116.7万亩，比1999年增加了19.6%，占全省耕地的2.2%；浙江省到2 001年4月流转土地300万亩，比1997年增长了11%，占全省耕地的12.4%；湖北到2001年预计 达331.9万亩，占全省耕地的8.44%。（2）土地流转的形式多样化。在上述调查中，农户自 发流转主要采取转包、转让和互换等形式，其中流转的比重湖南占75.6%，浙江占58%，福建 占85.3%，此外，通过集体经济组织采取入股、租赁（反租倒包）形式流转的土地，湖北占4 6%，海南占33.8%，浙江占26%，湖南占24.5%，福建占18.7%；在所有流转形式中，实行反租 倒包的，浙江占25%，山东占32.6%。河北占11.4%引自张红宇：《中国农村的土地制 度变迁》，中国农业出版社，2002年5月。；有关土地使用权的流转形式已经有转包 、转让、入股、互换、租赁、反租倒包和委托耕种7种形式，极大活跃了土地流转市场。
由于土地承包权流转大多是以农户自发形式进行，缺乏相对完备的法律规范和操作程序加 以规范和约束，以致土地流转市场存在盲目性和违规性，损害了有关农民的权益，具体问题 有：
1、土地流转双方对程序不理解，手续不规范、口头协商、转包后的权利和义务不明确 、合同未能按照《土地承包法》的有关规定办理公证手续等一系列的不规范操作，为日后纠 纷和矛盾的产生埋下了隐患。
现行《中华人民共和国土地承包法》对土地流转的程序做了明确 规定，如第18条规定：“承包方应按照本法第12条规定，依法经本集体经济组织成员的村民 会议三分之二以上或三分之二以上村民代表同意”。第23条规定：“县级以上地方人民政府 应当向承包方办理土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确定土地承包经营权 ”。可在很多地方的实际流转过程中，这些程序只是一纸空文。据有关调查显示，在土地流 转过程中，使用期限为1年的占44.1%，没有明确转让期限的占34.7%，2~5年的占13.4%，6年 以上的占5.1%，随时可以终止转包合同的占60%引自王景新：《集约农业与劳动投资 分析》，中国农村经济，1997年第4期。。农民因为缺乏相关的法律知识而未曾遵循 程序的，当地基层政府也不出面纠正，这就为日后产生合同无效、合同纠纷等矛盾埋下了隐 患，致使许多土地流转合同根本是无效的，造成了土地流转市场运行的不规范，易于投机， 但最终受损的还是农民。这说明我国农地的流转市场尚形成良好的运行机制。
2、基层行政组织运用超经济手段对农地流转的不当干预和野蛮干涉，违背了相关法律法 规，严重损害了农民在土地使用权流转中应享有的主体权和自主权。
如《土地承包法》第33条规定：土地承包经营权的流转应本着平等、协商、自愿、有偿的原 则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方经营权的流转；第25条规定：国家机关及其工 作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同等。以湖南省荷花村的土地 流转为例，此村干部强迫农民买断“土地经营权”，这实际上是把农民已经享有或者应当享 有的集体土地承包经营权收加后再卖给承包人经营，构成了对农民土地承包经营权的侵犯， 并加重了农民在承担税费之后的负担，这种典型的借土地流转之名来中饱私囊的做法，是对 农民利益的损害，也是对国家法律的亵渎，造成了农民对基层政权的不信任态度，易引发地 区的局部动荡。
3、土地流转发生频率较高的地区，由于二、三产业发展相对滞后，缺乏足够的非农产业 来吸纳土地流转后的闲置劳动力，造成了农村剩余劳动力和隐性失业人口的增加，农村剩余 劳动力转移缓慢。
根据计算，我国1993年农村劳动力资源约6亿人，能够从事农业劳动的约5.8 亿人，而充分就业的仅3.4亿人，劳动力的剩余包括隐蔽性剩余在内共2.4亿到2.6亿人之间 ，利用率只在56.7%到58.6%之间，由此可见，在没有发生大规模的土地流转的情况下，我国 农业就已经面临了农村剩余劳动力转移难的压力了，而现在随着大量土地承包权的转出，特 别是有些地方强制剥夺农民土地承包权，大批农民离开了土地，若不能妥善处理好劳动力的 就业问题，势必引发社会矛盾。
4、土地流转过程中的收益分配存在着严重损害农民权益的问题，有些地方甚至出现“土 地转包”倒贴皮现象。
我国土地流转多以农户自发流转和当地基层政权的行政推动为主，农户 因处于信息不对称的劣势，从而对市场行情的不能充分把握，导致他们对土地流转的定价十 分随意，既没有统一标准，也没有统一手续，造成土地流转市场的价格混乱。许多地方在推 动土地转包的过程中，以行政力量的不当干预来压低价格，诸多原因造成了我国土地流转市 场的价格形成被人为的扭曲，土地流转价格远低于其应有价格，市场没有起到“差别定价” 的作用。在土地流转收益的分配方面，许多乡村基层干部认为农村的土地既然是集体所有， 那么土地流转的收益也应该集体所有。从土地转出后所实现的巨大经济收益看，这种分配都 是不公平的，由此造成了对农民利益的极大损害。据陈锡文等人匡算，改革开放以来，农民 由于在农地征用中造成的损失达2万亿元之巨。这是对农民的另一种剥削。所以，我国农地 流转的价格机制亟待建立。
5、 由于农民自身问题，导致流转产生困难的现象时有发生。
如国家鼓励耕地向种田能经营好手集中，可由于土地的零散，若要实现土地的规模经营，所 要涉及的需要进行谈判的农户就多了，一些农户乘机抬高价格，还有一些农民存在的“恋地 ”情节，他宁可抛荒也不转让，这些都给土地流转设置了障碍，从而使得土地难以形成规模 经营，发挥规模优势。
三、解决农地制度问题的对策建议
（一）坚持和完善农村土地集体所有制
针对我国现行农地制度在所有权上存在的不足和缺陷，国内一些学者提出了诸多改革意见和 建议 ，归纳起来，一是土地私有化，即土地归农民所有，农民享有土地的所有权和经营权 ，可以自由经营土地或以出卖、租赁、出让等形式处置其所有权和经营权；二是国有永佃制 ，即农民以向国家租赁土地的形式占有土地，享有永久的土地经营权，农民可以通过土地流 转来出让土地的使用权；三是土地集体所有制，即农地归集体所有，农民在承包期限内享有 土地的经营权并可以转让。笔者认为，土地私有化尽管能产生比较强的激励作用，有利于农 地规模经营和农地资源的有效配置，也有利于落实和保护农民权益，但在相当长的时期内， 我国不具备实行土地私有化的条件。笔者比较赞成在维护现有土地集体所有制的基础上，赋 予农民长期而有保障的承包权，确保农民在长期而又稳定的土地承包期限内通过自用或转包 出去的方式来收回收益。虽然此种土地制度还存在种种的问题与不足，但仍不失为一种相对 公平、有效的制度。具体原因如下：
1、目前我国农村土地扮演着经济功能和保障功能的双重角色。
一方面据有关部门测算，我国土地的承载力是16亿人口，而2030年，我国人口就将达到16亿 ，按每人一亩粮田作为“保命田”计算，需要16亿亩耕地，可2000年底，我国耕地面积只有 14.2455亿亩，而我国现在又是经济高速发展时期，要发展、要建设就要会用耕地，对土地 的大量需求和我国耕地资源相对有限是矛盾的。尽管农业占GDP总量的绝对值呈逐年下降趋 势，但农业产出的不仅是粮食谷物，还包括粮食的替代品，即林、牧、渔的产品，它们都是 粮食的延伸，作为粮食和农副产品的产出载体--耕地，维系着全国人民最基本的生存保障 。另一方面对于农民而言，在我国尚未建立起完善的农村社会保障体系的情况下，农地在中 国最基本的功能就是社会保障功能，这是农民最大的权益。确实如此，在中国的二、三产业 还没有发展到足以吸纳农村现有剩余劳动力的情况下，我们无法想象一旦土地私有化后，大 批尚未被纳入农村社会保障体系的农民离开土地后，他们以何为生？该去往何处？目前，农 村中65%的家庭的唯一收入来源于土地，土地承担的社会保障功能远大于经济功能。现有的 土地集体所有制虽然有很多的缺陷与不足，但它至少确保了农民的生存底线，阻止了土地私 有制下所有权向少数人手中集中，大批农民失去土地情况的发生。即使农民进城打工或做别 的事情，退一万步，他们至少还有自己的土地，不至于成为“流民”。因此，在现行的农地 制度下，国家可以对农业用地向非农用地的转变进行严格的控制，以强制性的方式确保我国 的耕地数量，从而为国民经济的正常运行提供基本的粮食保障，并为广大农民提供最基本的 生存保障。
2、在现行的土地集体所有制下，亦可以发展好农业，提高农民收入。
有些人认为，土地如 果不实现私有化，就无法实现有效流转，也就无法搞规模经营。对此观点我不赞同。首先， 土地的适当集中是实现规模经营的一个条件，但不是唯一条件。规模经营是为了产生规模效 益，而规模效益的实现要靠全要素投入，即资金、土地、技术、人才、信息等要素的优化组 合来产生规模效益。其次，土地一旦私有化后，土地会集中到“谁”手里？根据李昌平在 《慎言土地私有化》一文中指出：全国农村集体有几千亿元的债务，债主主要是干部和干部 的亲朋，如果实行了土地私有化后，农民必先是拿土地还干部及其亲朋的债，那么，土地会 在一夜之间集中到少数干部及其亲朋手里，农民则会成为无地游民，正所谓“一朝回到解放 前”，有关土地的矛盾又会凸显出来。再次，世界上有些市场经济发达的国家也没有实行土 地私有化，但仍为农业和农民带来了较好收益，比如英国规定农民对土地拥有900年的使用 权，但土地仍属于英国国王所有。我们有理由相信不实行土地私有化，而是在作好各项配套 改革的基础上赋予农民长期而又稳定的土地使用权限，亦可以发展我国农业，富裕我国农民 。
3、土地不是完全意义上的商品，它是一种事关国计民生的战略品。
我国正处于现代化建设的 高速发展时期，国家需要在合理制订发展规划的基础上，对土地进行宏观上的调整与利用， 这期间不可避免地会占用农民的土地，国家会对农民予以一定的补偿。尽管现有的补偿制度 并不完善，需要我们做出相应的改革，但一旦土地私有化，势必加大国家的建设成本和运营 成本，对我国现代化建设不利。我们说只有当改革收益大于改革成本并且收益使大部分人的 利益都得到增进时，此项改革才能进行下去，也就是改革的“希克斯”标准，即整体增进论 。对于进行土地私有化的改革成本、改革收益以及改革收益如何分配的问题，并没有人做出 明确分析，如何让人信服？
4、对现行农地制度所有权上的问题，可以采取相关对策完善，而不能据此否定农地集体所 有制。
针对现行农地集体所有制下的所有者缺位、所有权不清和农民权益受损害的问题，要探 索有效的实现形式。对此，可结合农村村民自治等政治体制改革，切实落实、保证广大农民 群众在农村经济、政治生活中的各项权利。我认为，根据农村行政体制改革后的情况看，所 谓的农地集体所有，应该由村民小组来行使。有关土地承包、流转等重大问题，必须由村民 小组讨论，按照少数服从多数的原则决定。村民委员会应该由村民小组选举产生，并对全体 村民负责，而不能凌驾于村民之上。乡镇政府更不能随意干预土地承包，只有这样，才能真 正落实农地的集体所有制，切实保护农民合法权益。
（二）规范和完善农地承包权流转
1、加快建立有关土地流转法律法规的建设进程，规范土地流转的操作程序，做到有法可依 ；强化基层领导干部和农民的法律意识，做到有法必依、执法必严、违法必究。
（1）在立法方面，要建立一部专门的土地流转法来对土地流转主体、流转客体、流转价格 、流转程序、流转中介方和流转后的补偿等等进行法律上的约束和规范，促进与土地流转有 关的人和事能在法律的大框架内规范行事。鉴于我国土地流转市场仍属于起步阶段，相关的 法律、法规在制定上会有一定时间上的滞后性，但为了让法律不光起到事后补救的作用，更 要起到具有前瞻性的事前约束的规范作用，我们可以在将全国农地按相关性划分为片的基础 上，在每个片的小范围内以“试验田”的形式来试行某些法律制度，待取得相关成功经验后 ，再推广到全国范围内使用，以此来逐步完善与土地流转有关的各项法律制度，减少法律漏 洞。
（2）提高乡村基层行政组织“依法办事、有法必依”的职业道德素质，摆正“民贵官轻” 的思想，不要“愚民”。很多地方基层行政人员办事“对上负责，不对民负责”的行为方式 已经严重侵害了当地农户的合法权益，有的地方干脆就是“愚民”，他们不让农民知道国家 的法律法规政策，将农民置于当地基层政权的势力范围之内。李昌平的《我向总理说实话》 一书中说到这样一个例子，原江西《农村发展论坛》的主编桂晓奇针对农民不了解中央、省 的农村政策和自我保护意识不强的问题，和有关人员一起编写了一本《减轻农民负担手册》 ，在此书热销13天后就被通知停止发行，已出售的则令不惜一切代价追回，这是为什么？！ 因为这本书让农民有了政策依据，他们可以根据这本书来保护自己的合法权益，而地方政府 认为这样会使得农民来找自己的麻烦，于是基层干部告到省里，说此书破坏了稳定的大好局 面，于是就有了随后此书被停止发行和桂晓奇被撤职事件的发生。这是公开的“愚民”，是 中国民主政权建设的倒退。因此，要建立对行政执法人员的强有力的法律约束和监督机制， 使其在办公和执法过程中严守纪律、自觉依法办事和照章行事，切实保护农民的合法权益。
（3）加大基层普法力度，深化农民的法律意识。对于广大农民来说，要让他们明白，法 律不是束之高阁的东西，他们的合法权益是受法律保护的。广大农民群众不光要知法、守法 ，更要学会用法，自觉的运用法律武器来维护社会主义法制的尊严和自身合法权益不受侵害 。在此，我们建议每个乡镇都可以建立一个类似于新西兰的“公民咨询局”，义务为前来咨 询的农民群众提供法律上的帮助，让法律成为农民日常生活中的一部分，不要让农民处于法 律的 “边缘区”。
2.积极探索土地流转市场的价格形成机制、运行机制和补偿机制，建立合理有效的土地经营 权流转制度，切实保护农民的切身利益。
（1）逐步完善土地流转的价格形成机制，切实保护农民利益。总体上讲，我国土地流转的 价格形成机制尚属摸索阶段，一是因为我国有关土地使用权可依法转让的法律实施不久，一 切都在起步阶段。二是我国土地流转的主体处于弱势群体，无法做出合乎价值规律要求的价 格定位。因此，土地流转价格的形成一定要建立在对土地等级的合理评定基础上，充分考虑 土地的地理位置、接包人的经济能力、转包后的经济和社会效益等因素，以市场导向为主， 以基层政权的间接调控为辅，实现土地的合理定价。通过形成良好的价格机制，可以让农民 重新衡量土地转出前后的利与弊，从而限制某些地方过滥的土地流转，切实保护农户利益。
（2）规范土地流转程序，落实国家法律、法规，建立有效的内部管理和外部监督机制，健 全土地流转市场的运行机制。随着我国土地流转市场的日益活跃，我国土地流转市场的运行 正从“无序”向“有序”过渡。但存在的问题是有关土地流转的法律、法规无法落到实处。 我国土地流转市场的最大缺陷就是缺乏有效的内部管理和外部监督。由于农民的自发性和一 些地方基层政权领导“当官不为民做主”思想的存在，致使内部管理在缺乏有效的外部监督 的情况下，出现了“内部人控制”行为，正应了那句话：不受约束的权利必然导致腐败。而 外部监督的缺乏则体现在一是缺少农民自组织协会对土地流转进行帮助和监督，二是缺少和 当地基层政权能形成制衡关系的部门来对基层政府行为进行监督，改革的当务之急就是要改 变“权力对基层政府一方的绝对倾斜”的现状，从而为健全土地流转市场的运行机制奠定基 础。
（3）建立合理的补偿机制，协调好农户、承包方和乡镇集体之间的利益。补偿机制涉及的 是土地流转过程中的收益如何分配的问题，总体上来说，我国相关法律、法规中没有对土地 流转后的补偿费做数量上的规定，农户、承包方和乡镇集体之间不是“多赢”，而是“此消 彼长”的关系，但处于弱势群体的农民往往是利益受损方。鉴于许多地方仍存在“三年一大 调，五年一小调的”现象，农民的土地权益并没有得到切实的保障。一旦乡村借搞开发区的 名义任意圈地时，农民的自主经营权亦得不到保障，而我国相关法律中只是对青苗、拆迁、 就业等进行了补偿，并没有就补偿多少、如何补偿做出规定，这就使得补偿尺度在实际执行 过程中被人为压低。因此，建立合理的补偿机制是对农民应享有权利的合法保护，要建立农 民与征地方之间的市场“博奕”关系，征地补偿标准由双方协商确定，避免一方说了算。并 可把一次性补偿改为土地折价入股分红及每年按一定标准长期补偿。例如，在苏嘉杭高速公 路征地过程中，就实行土地折价入股。江苏省昆山市也对被征用的农民土地，按照每亩责任 田每年补偿300元、口粮田600元、自留地900元的标准长期补偿，并随着当地经济发展与收 入水平的提高而提高。
3、各地可根据自身的实际情况，选择适合本地区的土地流转方式，坚持土地流转的市场导 向，以优化土地资源配置为目标，协调好国家、集体和农民的利益关系。
由于我国地域辽阔，各地条件差异很大，因此，不宜采用“一刀切”的土地流转方式，各地 都要因地制宜，从本地实际出发，探索和选择适合本地区的土地流转方式。但无论何种方式 ，都要符合市场经济发展要求，健全土地流转市场，妥善处理各方面利益关系。
4、大力发展本地的非农产业，开展农产品的初加工和深加工产业，就地解决农村劳动力就 业问题。
随着大量土地的转出，大量农民将会离开土地，因此，如何在土地流转出后又能恰当 的安置因此而暂时失去土地的农民成为一个亟待解决的大问题。由于城乡二元结构在短期内 无法完成结构的转型，因此，“自力更生”应成为这一时期转移农村剩余劳动力的指导原则 。如泉州惠安某县的中绿公司以承租土地使用权、向农民提供就业的方式，建立“公司+基 地+农户”的经营模式，开展菜粮轮作，推广产加销一体化经营，从而有效解决了土地流转 所带来的剩余劳动力问题。
5、采取有效方式解决基层政权组织一身二任的问题，防止行政权力的不当使用和滥用。
积极转变农村领导干部的某些不良思想作风，确立为人民服务的思想，把对农户土地经营权 的保护和善加利用落到实处。
综上所述，土地是农业最重要的生产要素，也是广大农民利益的最重要的实现条件和载体。 通过对现行农地制度问题的解决和完善，必将有利于保护农民权益，调动他们的积极性，促 进我国农业生产的快速发展。
参考文献：
1、中华人民共和国土地承包法，2003年3月1日起实施 。
2、郑风田：制度变迁与中国农民经济行为，中国农业科技出版社，2000年2月。
3、王景新：集约农业与劳动投资分析，中国农村经济 ，1997年第4期。
4、张红宇：中国农村的土地制度变迁，中国农业出版社，2002年5月。
5、陆红生、王秀兰主编：土地管理学，中国经济出版社，2000年5月。
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