论农地交易市场的制度缺失与规范
（胡亦琴 作者单位：浙江财经学院经贸学院）
以土地占有与分配关系为主的制度变迁，是农村其他一切经济制度变迁的基础。透视 我国农村土地制度的变迁路径，近年来，土地资产的商品属性日益凸现，土地流转的速度日 渐加快，出现了转让、转包、出租、抵押、入股、联营、互换等方式，地产交易日趋活跃。 有效地推进了农业结构的调整，实现了土地规模经营，提升了农业科技含量，提高了土地产 出率，加快了外向型农业的发展。但是，由于对土地经济功能认识的不足，农地市场交易机 制的短缺，非市场配置、非法交易活动频繁，交易成本极高，土地资源利用效率低下。规范 农地市场交易刻不容缓。
一、农地经济功能与市场交易的一般分析
根据生产力的发展水平，农地的经济功能大致可分为三个层次：
一是基本的经济功能，即衣食供给功能、就业功能和社会保障功能。衣食供给功能由来已久 ，无论社会如何进步，技术如何先进，合成食物如何丰富，都无法替代土地为人类社会提供 衣食的功能。随着我国人口与耕地逆向变化趋势的加剧，粮食供给压力增大，保证粮食供给 自然成为政府的首选目标。在我国，土地是农民的基本生产资料，许多农民以承包土地作为 谋生的主要手段，土地承担着农民就业保障的社会功能。实行家庭联产承包责任制后，农民 虽然对承包土地没有所有权，但是有经营使用权和剩余产品的索取权，土地维持了农民生老 病残死的基本保障。承包土地既是生产手段，又具有不可替代的保障功能。
二是较高层次的经济功能，包括价值功能和财产功能。市场经济条件下，土地是一种重要的 生产要素，是一种特殊的商品，具有价值功能。罗马法典规定，土地是一种商品。在英国传 统，土地是一种权利束。马克思也认为，土地是商品。他指出“资本化的地租表现为土地价 格或土地价值，以及土地因此和任何其他商品一样可进行买卖这一事实”。“至于土地产品 价值，从而土地的价值，总是在它们扩大的时候，在需求增加的时候……按相同的程序增 加，这并不是它所处地位的特征”。同时指出，自然形式的土地虽然没有凝结人类劳动，不 是商品，但由于土地供给缺乏弹性，具有垄断性，导致地租的产生，从而使自然土地这种无 价值的东西取得了价格形式。所谓财产功能是指土地具有像财产一样的作用。国外的土地流 转有两种形式：一种是土地私有，可以流转，如美国；一种是土地国有，使用权由使用者长 期拥有，可以转让，如英国。随着我国农地制度的变迁，承包权的财产性质渐趋明朗。特别 是党的十五届和十五届三中全会规定承包权在原有的基础上再延长30年不变，允许土地承包 使用权有偿转让，从总的趋势看，农地的财产权制度将会沿着承包权物化和拓展使用权的强 度、广度和宽度方向发展。
三是最高层次的经济功能，即资本功能。土地是一种特殊的资本，具有资本功能。马克思指 出，已耕种的土地有资本投入，属于固定资本的范畴，自然凝结了人类的一般劳动，具有价 值，而且在社会再生产的全过程有所反映。资本的本质是追求价值增值，即追求效率最大化 ；资本的生命在于运动，只有在流动中实现其价值并增值，在流动中才能实现其物归其所、 物尽所值。土地不仅为承包户带来生产经营收益，还能为土地投资者带来较高的预期收益， 给融资者筹措资金带来利润。市场经济条件下，土地、土地使用权（经营权）作为特殊的生 产要素与商品进行市场化运作，实现资本化经营，这是市场经济资源配置的基本要求。同理 ，土地也只有在不断流动中才能增值或变包袱(指抛荒、闲置土地)为财富，实现土地资源利 用高效化、利用关系协调化。资本功能主要表现在其融资作用上：抵押贷款，农户可以其所 拥有的承包权或长期使用权作为抵押向金融机构申请贷款；发行抵押债券，即将农户拥有的 土地承包权作为一种单独的财产来进行抵押发行债券，并作为担保（抵押品）债券，然后把 这些债券卖掉；发行股票，成立土地股份公司，公司以土地作为资产上市融资。
农地交易市场是农村土地流转、交易的场所或载体。从农地流转的条件看，一个完善的交易 市场涵盖：（1）自主平等的交易主体，即土地买卖双方，包括行为主体、责任主体和利益 主体。（2）价值化的交易客体，即交易的标的物--土地本身。任何物品的交易既是物的 本身或物实体的交易，又是价值的运动，二者是一个过程的两个方面。无论是所有权交易， 还是使用权交易，都伴随着价值运动。地产市场交易需要土地的价值化。（3）健全的交易 组织，包括交易载体和交易规则。交易载体是指交易的场所和监督管理机构；交易规则是指 土地使用权交易必须遵循的各项法律、制度和条例等，保障地产市场的正常运作。（4）完 善的中介服务组织，如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地融资公司和土地 保险公司等，促进市场服务专业化、社会化、企业化，加快农地流转与土地资源的优化配置 。
二、现行农地市场交易制度的缺陷
农地有偿流转，是市场经济的要求，是土地成为生产要素的主要标志。产权的可交易性是产 权能够成其为产权的重要属性，也是产权发生作用或实现其功能的内在条件。明晰的产权制 度是市场经济微观主体健康运作、提高效率的前提。所谓制度缺失就是指在一个制度体系中 ，某一个制度或几个制度供给不及时、不完善的现象。当前存在的农地产权不明晰，市场主 体之间的各种权利、责任难以划分清楚，各种任意侵权乃至权利摩擦冲突事件频繁出现，严 重地扰乱了农村市场经济的运行，提高了农地交易的制度成本、经济成本和社会成本，降低 了土地资源的配置效率。
1、农地市场交易主体缺位。
交易主体是指买卖双方，包括所有权主体和使用权主体。其中 的使用权主体主要有农户；家庭农场或联户生产组织等非法人组织；农业企业组织或投资农 业的工商企业等法人组织。他们共同构成行为主体、责任主体和利益主体。由于我国长期以 来忽视农地产权问题，导致农地产权制度残缺。这既模糊了土地使用者之间的产权关系，也 模糊了土地所有者与使用者之间的关系，还模糊了产权行为主体、责任主体和利益主体的关 系。虽然我国有关农地制度的重要法律都规定土地归“村农民集体”所有，但“村农民集体 ”是个极其宽泛的概念。虽然已形成了所有权三级分享的格局，但各自责权利界定极其模糊 ，缺乏明确的人格化代表，产权关系呈现多元化，以至于法律上明文规定农村土地集体所有 ，大家都管，群众都有份，但现实生活中很难找到具体的所有者载体（或者说“法人代表” ），事实上成了大家都非所有，大家都不管，产权主体各方均不同程度地存在“搭便车”行 为。集体并非是完整意义上的所有权主体，承包户也并非完整意义上的使用权主体。政府和 上级部门仍然可以划拨和低偿征用集体的土地；农民在经营方式上仍然受政府干预，经营权 主体仍然掌握在政府手中；收益分配权也往往被上级“所有者”（或终极所有者）侵蚀，剩 余收益权也并未全部得到保证，依然要应付上级“所有者”（或乡村所有者）名目繁多的摊 派收费；处置权即让渡权也受社区与所有制、行业的限制，难以有较大的回旋余地。产权多 元化实质上是一种主体缺位。
2、农地市场交易客体非价值化，地价被扭曲。
改革开放后，我国城市土地已实现了资产管 理和价值管理，但对农村土地的商品和资产属性仍无法律认可。农村土地长期以来实行的是 实物管理，整体上否定土地是商品，具有价值。土地承包权的价值性、商品性不明确，割裂 了土地所有权与地租、地租与价格、价格与价值之间的关系。近几年的土地“黑市交易”， 其地价不是历史上长期形成的历史定价的延续，而是在非市场环境下由行政指令或参照外国 的价格或交易双方口头讨价还价形成的。家庭联产承包制的实行，使土地产权“两权分离” ，所有权属于集体，禁止交易；土地使用权可以流转。虽然当前法律明文规定禁止土地所有 权买卖，但是土地所有权实际上存在纵向交易。首先是国家与集体以及集体之间的产权交割 ，交易主要以国家无偿划拨或低偿征用（象征性补贴）的方式完成，交割的结果改变了具体 的所有者。这种交易价格或者确切地称之为补贴费用是在市场发育不充分的条件下产生和形 成的，并不是市场主体在成熟的市场环境下自由竞争所形成的，在很大程度上是由政府各级 主管部门研究制定的，带有极强的主观性、随意性，与真正的市场价格有本质区别，造成农 地所有权价格被扭曲，价值不能完全实现。农村集体和农民多年投入的物化资本价值和土地 增值也被剥夺。这种无视土地价格、土地市场客观存在和土地运动规律的非市场交易，其实 是国家对农地产权的一种侵犯，违背了价值规律。其次是集体和农户之间的纵向交易。由于 土地具有社会保障和福利功能，这种交易表现为集体垄断，人均分配，无市场可言，当然也 就无价格，其价值不能实现。但是，土地集体垄断，供给缺乏弹性，必然伴随有绝对地租。 地租以乡统筹、村提留的形式出现，其数量不是由土地的市场供求规律决定的，而是根据乡 村工作的需要人为匡算。并随着乡村机构的膨胀和农村事业发展的攀比效应而不断提高。这 是一种超经济的政治行为。土地所有权的横向交易即农户之间的交易，也是非完整意义上的 使用权交易，是排除“非农化”前提下的使用者之间的交易。而且这种交易并非“经济人” 的理性行为，大多是以“丢包袱”为目的，而非谋求最大化利润。交易方式脱离了市场配置 的轨道，无规则的、无科学计价标准的、无历史参考价格的交易扭曲了农地承包权价值，土 地价格与土地价值长期背离，或畸高，或过低。
3、农地市场交易组织建设滞后。
由于市场交易的主体缺位，客体计价不统一、不规范，土 地所有权的横向交易与使用权的纵向交易均无市场规则规范，没有任何法律可循，没有任何 监督机构保证运作，交易缺乏透明度、公平性，社会交易成本高。导致地产市场的交易组织 服务对象模糊，服务主体不明确，没有存在的价值，至今尚未有一家正式的组织在市场挂牌 运作。而且土地集体所有制性质制约了土地流转的范围，农户之间的交易局限在本村、本小 组，不能跨区域、跨所有制流转，不能给企业经营，交易量小，成交的可能性小，纠纷比较 多。地产市场载体内在生长的要求与客观经济社会环境存在尖锐的矛盾。
4、农地市场交易的中介服务组织匮乏。
土地使用权交易是一项比较复杂的交易过程，涉及 交易主体各方。随着农村二、三产业的发展和城镇化进程的加速，进入市场交易的土地数量 逐步增加。虽然土地交易的中介组织已经有了很大发展，但总体上仍然相当匮乏，缺少一个 自上而下、网络状、多功能的中介服务体系。要么是由农民自己漫无目的寻找转让对象，出 现交易主体咨询无门、信息不对称或信息辐射面窄，以高搜寻成本、高谈判成本和高履约成 本完成交易过程或交易中断等现象；或者是由集体经济组织越俎代庖，集体经济组织既当“ 裁判员”，又当“运动员”，既是所有权主体，又是中介服务组织，免不了干涉交易主体的 活动，侵蚀其利益，从而使这种中介组织失去应有的媒介功能与效率，影响土地流转的速度 、规模和效益，影响土地资源的合理配置。土地交易与普通商品交易有很大差别，其运作程 序相当复杂，特别是使用权交易涉及到多个主体即承包者、经营者和使用者的经济利益，而 交易主体参差不齐，大多素质较低，无法通晓如此复杂的交易程序，这就要求有完善的中介 机构如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地融资公司和土地保险公司等为之 服务。
三、完善农地交易市场的制度安排
诺斯认为，制度变迁是制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程。农地交易中存在的 上述问题，制约了农地的正常流转，导致了农地交易成本的高支付与效率的低下。这客观上 呼唤体制创新，完善农地交易市场的制度安排，提高农地资源的利用效率。
1、明晰农地产权边界，提高产权制度效率
产权界定是人类有效利用资源创造物质财富的前提，明晰产权边界本身就是对农地资源的一 种配置，能减少土地资源的浪费，提高土地经济效益。个人财产权的法制化与延续性是西方 国家经济发展、繁荣的根本原因。正如Furuboth和Pejovich所强调的，界定的产权越完整， 越能提高效率，因为一个清晰的权利减少了不确定性。通过相互交换，明确界定了产权的资 源将得到最经济的利用。许多经济学家都认为私有产权是最好的产权安排。Demsetz（1967, 355）指出：“如果单个人拥有土地，他将试图使它的现期价值最大化……我们都知道这意 味着他将考虑他所能想到的在他死后的供给和需求……实际上，私有土地的所有者就像一个 中间商所扮演的角色，他的财富依赖于他对现在和未来的竞争性权利如何作出充分的考虑。 但是，对于共有产权而言就没有中间商。现在这一代在决定土地被耕作的集约度时将给予一 个不经济的较大权重的考虑。”North的很多著作都研究了私有产权的动力因素，“当存在 资源的共有产权时，就缺少获取先进技术和知识的激励。相反，排他性的产权向所有者提供 了提高效率和生产率的直接的激励，即提供了获取先进技术和知识的激励。”（North and Thomas,1997,241）
土地产权是有关土地资源的一切权利总称，是“财产权利束”，主要包括五要素：所有权、 占有权、使用权、收益分配权和处分权。在产权结构中，所有权是主要的，居支配地位，其 他排他性权利都是所有权的派生权，它们既可以与所有权统一与一身，又可以相对独立存在 。我国农地资源的稀缺性与产权制度的残缺性决定了土地产权界定的重大意义。上述五种权 能，在我国当前，均非完整意义上的权能，是一种有限的权利，并且相当模糊，需要进一步 廓清，实现所有权主体人格化，使用权主体独立化和承包权主体法律化。一是所有权主体人 格化。我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定，农村土地属于集体所有。但这个集体比 较模糊，需要进一步界定。根据我国农村实际情况，以村民委员会作为人格化代表严格界定 其责、权、利，给予其独立完整的法人产权性质，由其产权代表在法律规定范围内占有、使 用、收益和处置，赋予其稳定承包权的责任，为承包农户向农地征用和购买主体索取承包使 用权价值的补偿。二是稳定、完善承包经营权和处分权。土地承包经营权是国家赋予农民的 基本权利，各级政府和集体经济组织、村民委员会都必须尊重和维护农民的土地承包经营权 。应制定《土地财产法》，改变土地地权的契约性质或债权性质，以具有严格物权法意义的 土地使用权取代土地承包权，即承包权物权化，使农民的土地财产权在长度、广度、独立性 和明确性上有保障。明确规定农民的承包使用权和承包权是一种财产权，是农民以合同契约 形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配 。坚持农户土地承包权30年不变，坚持农村家庭承包责任制长期不变，禁止承包期内发包方 收回和调整承包地；不准收回农户的承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款 ；任何组织和个人不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利，不得采取性别歧视；承包方依 法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利；有权自主组织生产经营和处置产品 ；承包者有权自主将土地长期转让，中短期出租、抵押、入股、拍卖、租赁，或再承包、赠 与等，使承包权具有“准私有”性质。三是明确土地承包权的财产收益性，规范收益权。无 论是占有土地，还是使用土地，都要求在经济上得以实现，即获得经济利益。土地所有权在 经济上的实现形式是地租，即当前的乡统筹、村提留。要根据土地市场供求情况来确定地租 ，不超标准、无原则、无理论政策依据地乱收乱摊。条件成熟后要“租税合一”，以保证地 租合理合法。对土地增值税要回归社会，返还给农业部门，以实现农业投入的自我循环。土 地使用权的收益主要是扣除地租后的纯收入，它包含三方面：（1）农地生产收益，其分配 要扭转过去“交足国家、留足集体、剩下是自己”的分配原则的法律约束不强，量化标准不 一的缺陷，体现市场经济原理，按生产要素分配。（2）农地转让收益，即农民让渡其承包 使用权的价值补偿和增值收益。（3）农地投资收益，农地承包权作为一项财产权能，可以 作价入股获得投资收益。承包地被依法征用、占用的有权依法获得相应的补偿；有权依法对 侵害其承包权益的行为提出申请仲裁或向法院起诉，有权依法要求侵害人承担民事责任直至 刑事责任。
2、加强农地的资产和价值双重管理
科斯定理指出，对于一个既定的配置资源行为，如果市场的交易费用低于政府方式，这一行 动的市场化就是有利的；反之，则无须市场化。充分认识土地的价值性，正确反映农地承包 权的价值，是建立土地资源市场利用机制、降低土地交易成本，实现农业市场化的重要前提 。不仅需要实物量指标进行资产管理，而且需要价值量指标，实行价值化管理。要促进农地 的流转，培育农地地产市场，就必须还土地商品、资本的属性，把其纳入资产和价值管理体 系，实现土地价值化。正确界定农地的价值量，是合理地核算土地资产、确定土地交易价格 、考核土地使用的机会成本及核算土地的投入产出的重要前提。同时，必须进一步完善土地 价格体系。在国外，农地货币计价方法较多，如收益资本法、市场比较法、成本法、购买年 限法、长期趋势法等。我国农地至今尚未作价，既无历史参考价格，也无现行市场价格约束 。因此，必须根据地租理论、产权理论、土地价值理论合理确定土地的承包权价格和使用权 价格。同时，重点考虑土地的市场供求状况，合理核算土地价格，规范农地市场交易。
实现土地使用权证券化，是土地价值管理的一条新路径。土地与一般商品不同，是一种特殊 商品。由于固定性，且分割携带难，其流动范围、速度、方式都受到限制。这就要求对土地 流转方式进行创新。20世纪80年代以来，国际金融市场上出现了融资方式证券化趋势，土地 证券化已成为一种世界性的发展潮流。土地证券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的 收益转变成为资本市场上可销售和可流通的金融产品的过程。借鉴美国、日本等国的经验， 我国须推行土地使用权证制度，走农地证券化道路。使用权的标的只是地表及地表的附属物 。确定初始使用权后，给使用者颁发《土地使用权证》，以维护土地使用权的权威性、严肃 性，使使用者有较完整意义的使用权。使用权证在一级地产市场交易时（或承包时）一次性 签发，作为土地交换的媒介以代替土地实物交易。一般以1亩为单位（类似于股票1元1股） ，允许承包期内在二级市场上交易，土地使用者的权利义务关系随证券持有人（证券持有人 交易时要在土地管理机构过户登记）进行流动。土地使用权证的所有者，又可将土地委托、 租赁给农户经营，也可抵押、入股。实行使用权的二次分离，土地使用权证交易实行权属登 记制度，对权属变更进行监督，按照“认地不认人，地证合一”的原则，只与最后登记在册 的土地产权主体发生契约责任关系。事实上，土地使用权的交易变成了证券交易，相当于把 土地变成了可分割、可流动、可携带的收藏财物，扩大了其流转范围。土地承包权证券化意 味着创造了一种能够带来与土地同样的经济性利益的金融资产，其实质就是为农业生产融通 资金。这就很好地解决了土地资产流动性、收益性、融资性和财产性的问题，为土地价值管 理提供了载体和依据，使土地和劳动力、资金之间能更加自由地相互替代，激活了农村要素 市场。
3、加强立法、执法与仲裁，规范市场交易行为
坚持发展与规范并重，建立一个开放、竞争、公平、有序的土地使用权市场，完善农地使用 权流转机制，是当前的紧迫任务。（1）制定《土地承包权法》，规定土地承包权为一种物 权，在承包期内是农民的财产，明确财产收益性；制定土地使用权证券化的细则；制定土地 使用权价值化、资产化的管理条例；制定土地管理的相关法规、条例，规范土地交易程序与 手续。以乡为单位对土地进行集中管理，行使土地所有者的权力。规定农户之间的土地使用 权交易必须在乡土地管理站注册登记，领取土地使用权证。增强对农地产权主体行为的约束 ，降低农户与集体、农户与农户之间的交易成本，减少摩擦费用，稳定农民对农地收益的预 期。（2）在经济警察中设立土地警察，在法院里设立土地审判庭，依法审理和解决各种土 地纠纷，有效地防止和打击土地违法行为。（3）建立完善的土地税费制度，规范土地交易 收益。土地交易收益必须开征土地使用税，土地增值税，财产赠与税和所得税，税后剩余收 益则分别处理。对所有权交易收益必须归乡村集体，用来增加农业积累，搞好社区公共设施 和基础设施建设。对土地使用权的收益除个人投入增值部分课以增值税外（增值税也回归社 区），剩下的归使用者所有（这包括出售就业和社会保障功能的收入）。旨在建立规范市场 主体行为的自我约束机制，以及发挥这种机制的社会环境，促进地产市场健康发展。
4、打造交易中介组织，提高交易效率
建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等服务系统和相应的服务机构，使服务专业化 、社会化、企业化，扩大和增加土地交易所、经纪人等服务网络，是加速农地流转、实现土 地资源优化配置的关键。一是土地投资经营公司，作为土地流转的交易中介，专门从事进入 市场的土地使用权的交易活动。二是土地评估事务所，确定土地价格，为土地流转提供合理 的数量界限。三是土地融资公司，主要从事土地抵押业务和土地储蓄业务，对放弃土地使用 权的农民给予低息或无息贷款，以便从事二、三产业。四是土地保险公司，从事土地投资、 经营业务的保险活动，同时也给出让土地使用权的农民提供新职业的培训费、养老金；可以 通过收受逾期抵押土地并将其出租、变卖等活动，来充当土地交易中介组织。五是委托代理 机构，主要是接受客户的要求为之买卖土地。六是土地租赁公司，专门从事收购那些无力经 营者的土地，转租或转卖给那些经营能力强的农户，促进土地的集中与规模经营。七是土地 证券公司，专门从事土地使用权交易的场所，这种公司可与土地经营公司合并在一起。
主要参考文献：
1、马克思：资本论（第二、三卷），人民出版社，1975。
2、邓大才：试论农村地产市场发育的障碍及对策，中国软科学，1997.11。
3、邓大才：农村土地使用权流转难在何处？社会科学战线，2000.4。
4、程宗璋：关于农村土地承包经营权继承的若干问题，中国农村经济，2002.7。
5、陈锡文：发育并规范土地使用权流转机制，经济日报，2001.8.11。
6、王景新：新世纪中国农村土地制度安排与法律建设，中国农村经济2000.4。
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