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本报记者 阴 雪
北京报道
1月26日，广东省委副书记、深圳市委书记、市人大常委会主任黄丽满在参加广东省两会时透露，深圳市25年的发展用掉了2／3的土地，占可用土地的70％，土地利用现状极为紧张。
深圳市土地的紧张是真正的紧张，因为这个城市可用的全部土地仅剩下200平方公里，未来发展建设怎么办？
土地深感紧张的，绝不止深圳一个城市。与深圳不同的是，很多城市可以通过修改城市总体规划和土地利用总体规划来“扩编”，只不过是将未来的土地提前拿到现在来用罢了。
一则消息从国土资源部传出：涉及十几个城市的新一轮土地利用总体规划修编工作即将展开。很快将会有一纸国土部规划司负责起草的“关于开展新一轮土地规划修编工作的实施意见”上报至国务院，用以指导年内展开的土地规划修编工作。
土地总是不够。究竟是土地透支太多，还是我们的城市建设发展太快？
北京土地透支7年？
我国现行的全国土地利用总体规划纲要以及各省市的土地利用总体规划，大多是我国确立土地用途管制制度后，以1996年为基期，1997～2010年为规划期的第一轮土地利用总体规划。
这一轮土地利用总体规划实施到第八个年头的时候，不得不启动新一轮修编。
“规划不是一定要等到规划期末才能进行修编，未到规划期末就进行修编，这是正常的现象，国外也是这样。”全国土地利用总体规划专家小组成员、中国人民大学教授严金明说。
规划期未到就要修编，究竟是什么原因所致？
在去年12月初的北京市十二届人大常委会17次会议上，北京市主管城建的刘志华副市长所作的《土地利用规划和管理情况的报告》中透露：“北京市2003年末的建设用地总面积已经超出2010年规划期末的最高上限。”
刘志华提到，土地利用总体规划实施期间，北京经济社会发展条件发生一系列重大变化，该规划方案预见性不强，而建设用地增长较多，全市建设用地规模超出了规划末期控制指标，新增建设用地和建设占用耕地均突破了规划目标。
早在2003年，根据国土资源部《关于开展2003年土地变更调查工作的通知》（国土资发2003231号）文件要求，北京市就组织实施了2003年度土地利用现状变更调查工作。此次调查的结果显示：截止到2003年10月31日，该市农用地面积合计为1677．18万亩，建设用地面积合计为462．75万亩。
而在《北京市土地利用总体规划（1997～2010年）》中明确规定，到2010年该市主要用地指标规划为：农用地1293880公顷（1940．80万亩），建设用地296680公顷（445．0万亩）。原规划建设用地445．0万亩，实际建设用地面积达462．75万亩，北京市实际建设用地超过规划17万亩，而农用地面积比规划少了260多万亩。也就是说，北京市不仅提前7年透支了它的土地利用指标，还无偿“借用”了2010年以后的指标17万亩。
北京市国土资源局的一位工作人员表示，“这几年包括北京在内，全国整个的经济发展都比较快，特别是沿海地区的发展就更加迅速，因此应该说这是一个比较普遍的现象。”
北京超规划用地的情况并非个案。本报记者综合各地媒体报道获悉，在距离土地利用总体规划年限还有七八年的时候，山东省已经使用了规划用地的80％，而浙江省则超过99％，不少地区5年就用完了10年的用地指标。这个问题在城市建设发展迅速、房地产市场发达的地区尤为普遍。
土地市场暗流
北京现有农用地面积比土地利用规划确定面积少了260多万亩，是不是这些农用地全被变成了建设用地？
刘志华副市长解释说，本轮《土地利用总体规划》编制采用的基数是1994、1995、1996年的土地利用变更调查数，与规划编制之时的实际情况有较大出入。由于规划基数不准，导致国家相关规划下达给北京的耕地保有量基数偏大、基本农田保护面积偏多、建设占用耕地指标偏紧、土地开发整理新增耕地任务偏重，导致实际现有耕地数量已经低于原规划确定的基本农田保护面积。
除了以上客观因素，“应该说它的原因是多方面的”，上述北京市国土局人士分析说，除了经济发展较快这一大背景之外，有些规划在实施过程中也作了相应的调整，一些超出规划范围的土地是向市政府报批并具有合理合法手续的；但还有一些没有报批、没有办任何手续的未批先用的占地情况。
在现实层面，未批先用等违反土地规划的行为，构成了各地土地市场中的一股暗流。
以浙江绍兴市为例。这几年，浙江省国土资源厅下达给绍兴市每年的建设用地计划指标在6000亩左右，而全市实际用地远远高于这个数目：1999年为1．05万亩，2000年为2．55万亩，2001年为4．42万亩，2002年6．94万亩，2003年上报用地则突破了10万亩。
近几年杭州和宁波的年底实际建设用地，也是数倍于其计划用地指标。
超出规划指标占用了这么多土地，怎么办？一些地区就想出了掏钱进行跨市、县易地占补平衡和基本农田易地代保等方法。更有一些县市为了填补巨大的用地缺口，纷纷绞尽脑汁争取用地指标，甚至做起了指标买卖的“生意”。在东部沿海个别地区，用地严重超规划的地区，出巨资购买用地未超规划地区的指标，已成了公开的秘密。
有土地专家指出，超规划用地的“正常化”，使得一些政府部门的土地违法行为“常规化”。特别是一些地区打着发展本地经济的旗号，大兴圈地、卖地之风，土地寻租现象也由此滋生。
“市政府特别希望市人大尽快立法，遏制违背土地规划行为！”刘志华副市长做完《土地利用规划和管理情况的报告》后，恳切地说。他同时还提出：今后，北京市将建立规划实施预警系统，强化部门协作，建立健全土地利用总体规划实施保障机制。
“《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中对于土地规划的管理这方面提出了很多具体的要求，”国土资源部规划司的一位官员说，“我们国土资源部2005年的最大的任务之一，就是在土地管理上贯彻落实并深化国务院的28号文件。”
三个“查清”与三个“严格”
国土部的这位官员还透露，今年该部的另一个重大任务就是要稳步推进新一轮的土地规划修编工作。
“我们下一步的工作就是对上一轮的土地规划进行修编，与刚刚通过国务院审批的北京城市总体规划同步、合拍，两个规划一起指导北京市用地的原则。”北京市国土局办公室的一名工作人员证实了国土部的部署。
据北京市国土局负责此次规划修编的工作人员介绍，此次修编总的方向是鼓励节地挖潜，鼓励用存量的建设用地，尽量少占农用地，提高土地的集约利用程度。新的《北京市土地利用总体规划（2005～2020年）》将于今年下半年全部完成并报国务院审批。
“一些省市的超规划用地并不是新一轮土地规划修编的主要原因，”上述国土部官员说，“我们新一轮的治理整顿，把很多开发区都清理掉了。超规划的部分需要核减，核减靠什么？要靠规划来规范，清理整顿的成果也要靠规划的科学制定来巩固。”
按照工作计划，国土部将力争今年尽早将《全国土地利用总体规划纲要（2005～2020年）》报国务院审批，2006年年底前全面完成省级规划编制报批工作，因此今明两年是修编工作的起步年和关键年。
对于这次土地利用总体规划修编，严金明作为土地规划方面的专家提出了一些建议：由于牵涉到规划的编制和实施两方面的问题，因此在规划编制时要做更多的调查研究，尽量做到编制更为合理；另外，在市场经济条件下，规划的实施过程中也要严格地执行，严格按照规划来用地。
国土部规划司负责人日前表示，凡要进行土地规划修编的地区，必须对规划执行和用地情况进行认真总结审查，做到三个“查清”：一是查清建设用地规模。看看是否有超规划用地，用地规模是否符合经济发展要求，是否做到集约用地。二是查清闲置土地和低效利用土地的情况，并就如何利用这些土地作出说明。三是查清耕地保有量和现有基本农田保护面积。
国土部规划司负责人称，在三个“查清”的基础上，新一轮规划修编的特点是“严格”，具体从三个方面体现了“从严”的要求：一是严控建设用地增量。二是严保耕地特别是基本农田。三是严防随意调整规划基数。
但很多人想知道，各地土地严重透支的行为是否都不了了之？而新一轮土地利用总体规划制定后，用什么手段确保证规划的实施，又如何防止先占建土地再通过规划修编予以合法化的现象？如果出现土地严重透支的情况，用什么手段制止乃至制裁？
专家摇摇头。没有人可以明确告诉我们。
（ 责任编辑：谢剑 ）
