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刚刚过去的这个年底，着实让李金华出足了风头。这位国家审计署署长，在年终因为当选某媒体的新闻人物、并因为其在该媒体为他颁奖时的表现，被难以计数的媒体广为报道。
说实在的，看过颁奖仪式的人，没有人会对李金华的叙述无动于衷。甚或还有人流下情感复杂的泪水……在此，敢问泪水为谁而流？如果一个巧妇淘米做饭，忙活了大半天，筛出了一堆沙子，如此，我们还有心思光夸奖巧妇么？
当然，这也许是不恰当的比喻。实际上，审计在花钱过程中所对应的，还不是做饭前的淘米阶段，而是生米煮成熟饭以后。面对着一锅锅有问题却煮熟了的饭，我们在倒了胃口之后，倘若还能大度地认为查出一锅有问题的饭比做出一锅好饭还重要，并因此把煮好饭的希望寄托在查问题的人身上，那么，愿望十有八九要落空。
交通厅长们踏入歧途的垫脚石
审计所针对的是既定事实。尽管审计出问题总比有问题却审计不出来要好得多，但这难免给人留下“生米煮成熟饭”式的遗憾。要避免遗憾，就要从花钱买米这一最初环节入手，简言之，就是从财政预算的环节入手。毕竟，“熟饭”里的问题并不是审计出来的。审计本身并不制造和产生问题，而只是发现和揭露问题而已。
最近传出消息：“受贿3200多万元、随身携带催泪手枪、原河南省交通厅厅长石发亮被双开。”这条消息，为最近两年所谓“交通厅长现象”又增加了一个新例证。
交通厅长纷纷“栽”了，这不奇怪。在中国，交通和能源，是国家投资的重点，因而也是财政列支的重点，其资金额度在财政预算中占有相当大的比重。所以，这两个行业在近几年各级审计报告中出现次数最多。
负责修路的交通厅长们放着正道不走，专走邪门歪道，其中重要原因之一就是邪门歪道并不难走，且风险也不算大。事实上，那些“栽”了的交通厅长，几乎没有栽在“路”上的，都是因为其他方面的“事发”而导致的“交通事故”。这就是说，如果不出意外，交通厅长们完全可以落得个路修好了、钱搂到了、政绩也有了的完满结局。
或问，这些成百万、千万以至上亿元搂钱的大小蛀虫，何以能有此等宽松的生存活动空间？可以说，各级财政预算方案形成、通过的程序设置不合理，财政预算结构不严谨，财政拨、付款环节的随意、松弛，财政预算列支项目在审查过程中存在的实质上的无约束状态，及由此所造成预留的用来“埋伏”资金的广阔空间，等等，就是“成全”交通厅长们踏入歧途的垫脚石之一。
“粗线条”的预算报告
其实，这样的财政预算过程，可以“成全”的又岂止是交通厅长！对于普通公民而言，财政预算的概念来自每年各级人大会议。人大会上，由财政部门提出本年度的财政预算草案和上年度的财政决算报告。一般情况下，能够在预算报告中列支的具体项目大都为国家或地区重大工程，其货币计量动辄以亿为单位；其他大小项目则常常隐含在某一大的方面列支中。当然，即使是如此“粗线条”的预算报告，在人大短暂的会期中，也绝无可能得到哪怕是粗略的认真“审查”。事情不是明摆着的么：我们就是计划自己家里一年的花销，其全过程怕是也得耗费些时日吧？况且，审查一个国家的大小开销用着用不着、合适不合适、得当不得当、值得不值得，以及每笔开销的数额大小、持续时间长短、支付与收益的时机把握等等，都是需要各方面专家提供咨询意见，并需要审查者事先审看大量相关的可行性论证报告的。显然，一共只有十几天会期的人大会议，是不堪如此重负的。
在当前中国，发展固然是硬“道理”，但这个道理主要是靠国家投资才“硬”起来的。最近几年，中国GDP增长的40%以上是靠新增投资来拉动的。既是投资，就要过财政预算这一关。国家投入巨量资金来促进经济发展，国家财政预算规模因而比较庞大，这正是中国政治经济的基本特点所在。
预算过软，审计再硬又能怎样？
不仅如此，由于市场限制多、准入门槛高，投资领域、尤其是基本建设和基础设施投资领域身份限制严格，这就给中国各级财政预算对整个国民经济和社会发展所起的作用，前置了诸多根本性优势。但是，如果没有一个能够发挥这个优势的制度，优势就不会化为优胜。那些投资效率低下、“投产之日就是亏损之时”的项目，那些所谓“重复建设”的项目，那些“偷梁换柱”、“缘木求鱼”式的项目，那些可以随意挪用款项的项目，那些被大小官员所蚕食、鲸吞的项目，那些“钓鱼工程”、“胡子工程”、“烂尾工程”……如果不是每一个都出自各级财政预算的话，那么，它们中大部分也都曾在各级预算草案上留下过名称。
预算过软，审计再硬又能怎样？各级财政预算中的列支项目，其所需资金额度，大都只经过初步的匡算，物价指数、汇率波动等稍微复杂些的变动性因素或者被夸大，以便扩大不可预见资金的范围；或者根本就不在考虑范围之内，以便在“钓鱼工程”和“胡子工程”形成之日找到说项。由此导致预算约束形同虚设，诱使大小贪官在项目资金里上下其手，逢空便钻。而面对这种情况，审计人员焉有不忙之理？
现有的各级财政预算很难经得起推敲。因为推敲财政预算的制度性程序尚付阙如。类似财政预算提出、审议的有权机构的确定问题，财政预算与财政会计年度的时间差问题，财政预算的专家咨询、论证和辩论安排问题，财政预算的修改程序及应急拨付问题，财政预算通过后的拨、付款主体及拨、付程序问题，最高权力机关在财政款项使用流程中的监控程序问题，都是财政预算体制上的空白点。
财政预算制度避过去的风头
财政制度，是国家政治经济制度的根本所在。由此，国家最高权力机构的“最高”属性，就应该体现在其对国家财政的掌控上面。如果国家最高权力机构在国家财政预算的确定及其通过方面的权力，仅仅局限在举手盖章的简单程序上，那么，就不符合其所具有的地位和性质。并且，国家权力机构在通过财政预算时，其成员必须采用记名投票的方式，并以此投票纪录作为其续任职位、担当公职或是否被追究责任的参考。应该明确的是，只有国家最高权力机关才具有对国家财政款项的拨款资格，其他任何主体都不具备这一资格。作为行政机关的政府财政部门，只是国家权力机关所通过的财政预算的执行部门，只能根据权力机关的拨款指令方可执行付款的程序。在这样的财政预算体制下，各级政府恐怕不会再把“精简机构”作为向权力机关报告工作的一项“业绩”。道理很简单，政府工作及其所需资金确定后，由多少人来完成这些工作，就不再是权力机关关心的问题了：只要不向权力机关申请更多的工资额度，100个人的工作，政府招徕1000个人干，与权力机关无甚干系。
当然，可以进一步展开讨论的是，国家审计机构归属于政府行政系列与归属于国家权力机关系列，这两种不同的制度安排，究竟哪一种更有利于实现审计的功能和价值？国家权力机构通过财政预算后，政府行政机关具体负责财政预算的执行。而审计机构的职能就是审查政府行政部门在执行财政预算过程中有否违反预算的行为。显然，作为政府行政部门之一的审计机构，在执行监督审查政府及其他部门任务的时候，难免遇到“左手管右手”式的诸种不便。因此，改变审计机构的归属，改审计机关向政府负责为向国家权力机构负责，这实为完善国家财政体制的不二之选。
实际上，可以使财政预算快速通过的制度，并不能省约国家政治经济的组织成本。相反，这种制度安排需要整个社会垫付更大成本。审计机关在人力、物力、财力方面的巨大投入，正是巨额成本的一部分。
由此，有李金华“抢”过来的风头，就必有财政预算制度避过去的风头。我揣度，李金华是绝对不想“抢”这种风头的。但问题关键则在于目下财政预算制度还能避过多少“风头”。
（ 责任编辑：周克成 ）
