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——兼论北京市改造“城中村”杜绝“贫民窟”的问题
财政部农业司司长 丁学东
“一个由血缘、亲缘、地缘、宗族等深层次社会网络联结的村落乡土社会，其终结问题不是非农化和工业化就能解决的，村落终结过程中的裂变和新生，并不是轻松欢快的旅行，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。”———佚名
我国实现全面建设小康社会的目标，工作重点和难点在农村。在城乡一体化的基础上，加速农村劳动力转移是一项重要战略措施。但是，最近我们却发现，农村劳动力向城市转移的速度放慢了。自2000年以来，全国农村平均每年转移劳动力的规模从800万人逐步减小到500多万人。在农村仍然存在大量的过剩劳动力的情况下，为什么劳动力转移速度会明显放慢？为什么2004年以来在部分城市出现了民工短缺或“民工荒”的现象？
实际上，近几年来我们为支持农民工进城采取了一系列措施，例如各级政府拨款实施“阳光工程”，用于农民工进城打工的职业技能培训；改革了城镇户籍管理制度，放松了限制“农转非”的城镇户口管制；各级政府采取措施，为进城打工者追讨欠发的工资；改善进城农民工子女上学读书的条件；废止了已经实行几十年的城镇灾民收容和遣送制度；北京、上海、浙江等有条件的地方政府，已经把进城农民工纳入当地社会保障体系；越来越多领域开始让农民工享受平等的“国民待遇”等。加速农民工转移的措施与农村劳动力转移的速度的矛盾现象，促使我们进行反思。
应当承认，2004年出现农民工短缺现象有一些特殊原因，例如2004年各级政府采取“三补一减”（粮食直接补贴、良种补贴、农机购置补贴和减免农业税）措施来鼓励农民扩大种植粮食的面积，导致部分农民工返乡种田；同时国民经济增长速度较快，部分行业和地区对农民工需求量增加造成局部农民工短缺；部分企业支付给农民工的工资水平偏低，造成在偏低工资水平下劳动力有效供给不足等。这些因素虽然不同程度地减缓了劳动力转移速度，但是劳动力转移速度的放慢有着更深的体制背景。特别是对比世界上发达国家在其工业化发展过程中农村劳动力转移的一些现象和规律，我们不难发现，我国迄今为止为促进农民工进城所采取的一系列措施，只是刚刚开始拆除农民工进城的藩蓠，现在农民工进城条件比以前有所改善，可以说是“短期打工进得来，长期转业留不住”，多数农民工在城市无法长期定居，从而难以实现从农民身份向产业工人身份的转变，最终迟缓了农村劳动力转移的步伐。
一、城市自然形成的低收入者聚居区
是工业化和城市化过程的一种必然现象
只要回头看一下工业化和城市化发展史就不难发现，为了解决农民进城打工并逐步移民定居的问题，世界上多数国家是依靠“贫民窟”的办法。即使在今天，世界上包括发达国家仍然大量存在“贫民窟”。据联合国人居署公布的《2003年世界人居报告》统计，目前全世界约有10亿人，相应于世界总人口的1/6居住在“贫民窟”，其中发展中国家这一比例是1/3。我认为，我国可以不走“贫民窟”的老路，为此建议在城市中建设一批低收入者社区，专供包括农民工在内的城市低收入人群或“城市新移民”居住，并且从劳动力流动和居民迁徙自由等观念上、城市布局和基础设施建设上、城市管理和服务上，进行全面系统的改革和创新。
不管有些人是否愿意承认，在我国几乎所有的城市中，实际上都或多或少地存在着城市低收入者、流动人口、农民工的聚居区。以北京为例，这些低收入者除了少部分分散居住在塔楼和多层居民房的半地下室、“二手”出租房外，绝大部分人聚居于相对集中连片的所谓“城中村”。
据调查，北京市共有343个“城中村”，其中8个主要城区有231个，城乡结合部有112个。仅朝阳、丰台、海淀、石景山4个区的“城中村”总面积就达1700万平方米，涉及城市居民30万人和流动人口80万人。多数“城中村”位于铁路沿线或大型厂矿区内。即使在一些北京的名牌大学校园里，也有“校中村”，专供学校的清洁工、保安员、餐饮服务人员、物业维修、商贩、花匠等居住。
由于我们在指导思想上不承认城市低收入者社区的存在，人为地对其采取各种限制措施，已经带来了一系列的消极影响：例如进城农民工没有固定的居住场所，不利于对流动人口进行计划生育、卫生防疫、社会治安、户籍登记、消防安全等管理；人为抬高了农民工进城打工或移民定居的成本，多数农民工只能以“候鸟式”（兼业型）民工潮方式长期存在，加重了全国交通特别是铁路运输的负担；政府无法为农民工提供子女上学、医疗、成人教育和培训等项服务；农民工无法加入当地党团组织、街道和居民委员会的管理等。
这里需要澄清一个概念。从表面上看，我国北京等大中城市的“城中村”的确很类似西方国家的城市“贫民窟”。观察西方国家的工业化和城市化历程不难发现，“贫民窟”的存在是城市化发展过程中的正常现象，是现阶段城市社会生态圈的一个组成部分，是农业国进入工业国过程中的一个必然阶段，是大量农民转化为城市居民的“中转站”，具有历史进步意义。不可否认，在资本主义早期阶段，“贫民窟”是贫苦民众生活艰辛的真实写照，充分反映了剥削制度的阴暗面，这在美国卓别林的喜剧电影、印度电影《流浪者》中都有生动的表现。但是从历史的角度看，我们既然已经认识到它是工业化和城市化过程中，一个不可完全避免的阶段，那么对它就不应当采取否认、抑制、阻碍的态度，而是要采取引导、改进和加强管理的方针。我国应当借鉴西方国家工业化过程中的教训，发挥工业化和城市化的“后发优势”，使农民转化为工人、农村居民转变为城市居民的过程更加体现人文关怀，体现社会主义共同富裕的精神。鉴于此，我不赞成在我国沿用城市“贫民窟”或“城中村”之类的充满贬意和歧视的概念，建议改用“城市低收入者聚居区或社区”的概念，并把它纳入我国全面小康建设的范围。
二、建设城市低收入者社区
是加速我国工业化、城市化和农业现代化的一项战略措施
建设城市低收入者社区，符合党的十六届三中全会提出的科学发展观的要求，是体现城乡统筹发展的一项“双赢”措施，它既促进城市化和工业化又促进农村的现代化和产业化。一方面，低收入者社区对工业化和城市化的积极作用是十分明显的，例如它是城市“蓝领工人”的主要来源，是城市劳动力的“蓄水池”，有利于降低我国的人工成本，使我国的工业品和劳务在国际市场上保持成本低的竞争优势，减缓目前已经出现的城市劳动成本上升过快的势头，只有这样才能使我国成为制造业大国和“世界工厂”；同时农村人口加速向城市迁徙，也加快了我国的城市化步伐。另一方面，低收入者社区将成为我国农民进入城市生活的一个“过渡地带”，除了极少数农民进城有条件直接进入中上收入阶层的居住区外，绝大多数只能居住在比经济适用房更加便宜的低收入者社区。事实上，尽管低收入者社区内居民收入与城市中高收入阶层相比，收入水平仍然很低，但是与他们进城前在农村的收入水平相比，还是有很大的提高，有了一定的支付能力。2003年外地进京打工者平均收入达到7000元（大致相当于北京郊区县农民的人均纯收入水平），比当年全国农民人均纯收入的2622元高出1.7倍。有人曾以“假如贫民窟更幸福”为题写过一篇文章，认为城市“贫民”的平均生活水平也比农民的平均生活水平要高，因此主张承认“贫民窟”的存在，并加以正确引导和发展。的确，对于进城打工的农民工来说，能够跨入城市低收入者行列，就已经不只是“脱贫”，而是初步“致富”了，因此进城打工仍然是农民增加收入的一个重要渠道。
以北京为例，2003年城市居民的人均可支配收入是13883元，与全国农民人均收入之比是5.3：1，农民工即使进城以后达到7000元的城市低收入水平，其收入与全市居民人均可支配收入之比是1∶2，这说明他们的衣食住行的水平只能达到北京平均生活水平的一半。农民工租不起每月每平方米10元以上的住房，买不起每平方米3000～4000元的经济适用房。农民工进城打工和定居的“门槛”太高，这说明低收入者社区是农民进入城市的必不可少的“过渡带”，是农民工向城市移民的“第一个落脚点”，是城市新移民的“起点”。另一方面，解决我国“三农”问题的根本出路是减少农民，建设城市低收入者社区有利于保证平均每年农村向城市转移劳动力保持800万人的目标，2003年全国有农村人口9亿，劳动力4.7亿，其中乡镇企业就业1.3亿人，外出打工约1亿人，真正从事农业的劳动力为2.4亿人，约占农村总劳动力的一半左右。
城市低收入者社区的形成，既要尊重居民聚居区形成的自然过程，又需要政府的正确引导。根据西方国家的经验，低收入者聚居区（在西方国家仍习惯称之为“贫民窟”）的形成过程，是一个城市在其扩大和发展过程自然发育的过程，它们有几个特点：一是往往分布于城郊结合部、历史上的贫民聚集区、码头或者火车站附近、工矿区等，也有少数位于闹市区的；二是相对集中连片，如纽约的曼哈顿西区、里约热内卢周边的贫民窟等，肯尼亚首都内罗毕市内的基贝拉“贫民窟”是非洲最大的“贫民窟”，居住约50万人！只有少数贫民处于散居状态；三是低收入者常常以一定的特点或历史渊源而居住在一起，如按照不同种族、肤色、宗教、语言聚居。我国一些大城市就有“新疆村”“温州村”、回民聚居区等，这样有利于当地政府加强社区管理和居民区的民主自治。因此，城市政府应当根据低收入者自然形成的聚居区分布状况，加以科学规划和正确引导，修订北京市的城市发展规划，建设一批低收入者社区。
最近北京市统计局曾做过分析：2003年北京流动人口为409.5万人，流动人口与常住人口之比约为1：5，其中在京打工人口为318.5万人（其中农民工219.8万人）。流动人口聚居区分布情况是：城区37.4万人，近郊区229万人，远郊区143.1万人。以2003年在京打工人员300万人计算，按照每人20平方米建筑面积的标准，也需要3000万平方米低收入住宅，相当于30个方庄小区的住宅建筑面积。即使假设只有一半的流动人员搬进低收入者社区居住，也需要建设相当于15个方庄的低收入者社区。
如果用区位经济学和梯度理论来描绘一下城市低收入者社区的意义，我们将得到一个更加清晰的概念：从一个国家的整个国民经济来看，一般以城市作为经济的增长极，从大城市、中等城市、小城镇到广袤的农村构成一个经济辐射圈，它要求人流、物流、资金流、信息流在城乡统一的市场上自由流动。城市低收入者聚居区就是这个链条中的重要一环，这个环节的薄弱甚至缺失，是造成城乡二元经济结构的经济根源之一，解决这一问题比打破城乡分割的传统户籍管理制度，具有更加重大的意义。如果说，我们已经开始着手改革传统的户籍制度等不合理的规章制度的话，那么，城市低收入者聚居（社）区的建设还没有引起人们的足够重视。
三、把城市低收入者社区
建设成物质和精神“两个文明”社会主义新型社区
作为社会主义国家，我们有可能做到不再重蹈早期工业化国家贫民窟的覆辙，把低收入者社区建设成为物质与精神“两个文明”的新型社区。对待低收入者居住区有两种截然不同的态度：一种是“堵”的办法，即不允许城市里存在低收入者居住区。如北京市每逢过节或者重大社会活动时，就通过市容整顿、集贸市场整治、社会治安综合治理等名义，强行拆除市区内的所谓违章建筑物，将菜贩、商贩、手工艺者等遣送出北京，这种做法虽然有一些合理因素（如监督实施城市规划的需要），但是难免违背工业化和城市化进程的客观规律，甚至侵犯进城打工者的基本权利。另一种态度是加强对低收入者居住区的基础设施建设和社会行政管理，例如在硬件方面，建设廉价实惠安全的“廉租房”和低价商品房；提供区内道路、水电气等基本生活设施，保证最基本的生活条件；建设专门为低收入者服务的平价医院、平价超市和商店、平价文化体育娱乐场所、平价中小学、平价大众交通工具，以及邮政电讯、银行保险等公共服务设施；在“软件”方面，为低收入者社区提供社会治安、小区物业管理、卫生免疫、民政救济等，走出西方国家的贫民窟总是与犯罪、吸毒、打架斗殴、卖淫、黑社会等社会丑陋现象联系在一起的老路，使我国的低收入者居住区成为精神文明的典范，这是我国社会主义制度优越性的体现。
事实上，把城市低收入者社区建设纳入统一的城市建设规划和城市行政管理的任务，已经变得越来越迫切，例如广东东莞市的城市居民是150万，而暂住人人口和流动人口约有500万，整个城市的行政管理只针对150万人，这是极不合理的。有些“外来户”可能为该城市工作和贡献十年甚至几十年，最终却不能享受城里人享受的社会保障、经济适用房、子女上学等各项公共服务。2003年非典型肺炎的防疫工作表明，如果不把城市低收入者社区纳入城市卫生防疫的范围，就不可能成功地做好这项工作。2003年全国第五次人口普查中发现，大量的进城打工人员及其家属存在登记遗漏的可能，并及时采取了措施，说明对这一特殊人群必须纳入行政管理和提供公共服务。最近社会广泛呼吁解决进城打工人员子女上学的问题，使低收入者社区的建设问题变得更加突出了；已暴露出来的一些制假贩假窝点、城市犯罪案件等也表明，加强低收入者社区社会的行政管理和精神文明建设已经迫在眉睫。
四、把城市低收入社区建成“新移民之家”
当前有四个当务之急
为了做好城市低收入者社区建设，我们应当做好以下几项工作：第一，端正指导思想。把建设城市低收入者社区作为贯彻科学发展观、实现城乡统筹发展的一项重要战略措施，作为解决“三农”问题和加快城市化步伐的“双赢”措施，作为缩小城乡差别和贫富收入差距的政治任务。第二，调整城市建设规划，把城市社区划分为高档社区、经济适用房为主的中档社区、低收入者社区三大类，特别要把低收入者社区建设纳入城市建设规划，建议北京市要切忌在对庞村、花乡等“城中村”进行危房改造的过程中，片面追求建设高中档住宅、而忽视改善广大低收入阶层居住条件的倾向，特别是要防止以迎接2008年北京奥运会和把北京建设成为世界一流大都市为由，出现不尊重低收入者和流动人口留京居住权的现象。市政府要增加投资用于改善低收入者社区的住房、水电气供应、社区内外交通条件，建设平价商店、小学、医院、文化体育场馆、大众娱乐场所、邮政通讯等公共服务设施，价格和收费一定要使低收入家庭住得起、买得起、消费得起。第三，扩大城市公共财政覆盖范围，各个城市应当制定地方法规，放宽城市居民的标准，把在当地就业或居住的城市“新移民”，尽可能纳入城市居民的管理范围，享受相应的社会保障或福利待遇等，其中对农民进城定居的长期打工者，要探索将其原有的农村承包土地和宅基地收益异地转化为社会保障缴费的途径。第四，要加强低收入者社区的社会行政管理，包括加强户籍登记、公安司法、街道和居委会组织建设、基层党组织和工青妇组织建设等，打击各种犯罪和社会丑陋现象，把城市低收入者社区建设成为城市精神文明建设的基地和城市低收入者特别城市“新移民”之家。
（作者系财政部农业司司长）
来源：经济日报农村版
（ 责任编辑：周克成 ）
