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圆明园湖底防渗铺膜工程被媒体曝光后，招致了激烈的批评，被称为“外耻内愚”的典型。几乎与此同时，南京市推出了一个给明城墙装电梯的规划，这个被称为“城墙渡”的方案要在总长约4000米的明城墙两侧架设4个电梯，并通过类似于天桥的设施跨越明城墙，方便市民游览。与圆明园铺膜工程接近完工才引起公众注意不同，“城墙渡”方案尚处在公示阶段就引起了众多争议。（《南方周末》4月7日报道）
今年3月15日，《玄武湖风景区控制性详细规划》在南京市规划展览馆向市民公示，“城墙渡”就是其中的一个部分。一周之内，南京所有的电视、报纸、网络都充斥着关于“城墙渡”的报道，市民、专家、学者争相在媒体上表达自己的意见。而这其中，反对意见占到了大多数。在这里，笔者最关心的并非“城墙渡”规划的利弊得失，而是规划程序的民主性、合法性的问题。
尽管我国早已实行市场经济，但是受多年的计划经济体制影响，我们的行政审批权缺乏有效的监督制约机制，成了政府垄断的“绝对权力”。我们可以看到，很多市政规划或公共工程，或者是主管领导“拍脑袋”的结果，或者是少数专家和官员闭门造车的产物，由于实施前没有广泛地征求民意，造成了巨大的损失以及难以挽回的影响。
南京市曾在紫金山最高峰头陀岭兴建了一座全钢筋水泥机构的“观景台”，耗资近千万元。修成后遭到市民的一致反对，被人工爆破，而爆破拆除和恢复山体原状的花费也达数百万元。圆明园湖底铺膜是最近的例子，耗资上亿元的工程在即将完工之际被迫停工，如何收拾残局尚不得而知。
这些事例带给我们的教训并不仅仅是工程的科学性、可行性问题，更重要的是决策和审批程序的问题。依照行政法原理，行政审批本身应当包括调查取证和听取意见等程序，民意的参与是一个必不可少的环节。专家可以提供技术上的方案，但规划不仅仅是技术上的事，更是一个利益平衡和协调的问题，比如保护文物和发展旅游之间如何取舍。重要的是让城市各利益主体充分表达他们的意见，在众多的利益诉求中保持平衡。市民们应该有足够的途径表达他们的意见，专家群体的不同学术观点要能够公开，最终的规划方案要尽可能地满足大多数人的意愿。南京市在提请审批之前将规划公示，听取民意，在行政程序上规范化、法制化，这无疑是社会的进步。
南京市规划局副局长叶斌打过一个比方，如果说南京是一幢房子，南京市规划局就是业主，制定方案的美国易道公司是设计公司。这个比方并不合适，城市的真正业主是生活其中的市民，而不是规划局。为了避免更多的“外耻内愚”工程，就要从程序上、制度上充分保证“业主”的权利。
（ 责任编辑：沈亚峰 ）
