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■本报记者 唐福勇 实习记者 耿幸华
在《北京人在纽约》这部片子中，美国绿卡对于移民生活的重要性已经诠释得毛发毕现，而在如今的中国，这种现象也越来越多地表现出来，所不同的只是没有国界的阻挡，取而代之的是区域界线或城乡界线。所不同的只是地域身份的不同，但不同的地域身份在社会保障方面或许给了流动的外来人口一片真空地带。
事实上，在中国，人们对于社会保障有着千奇百怪的独特理解。对于农民来说，没有社会保障，没有就业，你有土地的保障；对于城市居民而言，你没有工作，还有城市最低生活保障；但对于如今已经流动和转移出来的上亿外来人口而言，社会保障就象一个真空地带。或许因为你有固定的工作和单位，享受了医疗保险、失业保险等，但这些保障制度在你真正遇到并要用时，一系列的麻烦与不平等的待遇便会展现出来。
“真空”个案之一
小董本身是个城市人，但自从三年前来到北京工作生活后，这个城市居民身份在北京就形同虚设了，到目前为止，他也没觉得自己与所谓的城市或农村外出人员或农民工有什么不同。尽管他享有着许多农民工没有得到的医疗保险、失业保险和住房公积金等社会保障；尽管他有着固定的工作、固定的住处、相对固定的收入，但他始终没法认为自己是北京人。因为没有北京户口，自己不能是自己买的车法律上的主人；因为没有北京户口，经济适用房的政策便远离而去，即使在银行住房信贷也享受着非北京市民的待遇；因为没有北京户口，考虑到未来子女在上学就业等各方面的不平等，至今仍单身一人。
事实上，象小董这样的人群在北京有着上百万，他们的生活质量甚至在许多北京人的生活之上，但因为户籍的限制，小董的档案一直留在地方原单位，养老保险每年也是交在地方，北京的所在单位还建议他将医疗保险也在地方交，这让小董明显感觉到一种城市居民的边缘化甚至真空感。生活工作在北京，医疗保险如果真在地方交，哪天有个病痛灾害，还得千里迢迢叫家乡人来或者回到地方按不知道什么比例、规则去享受所谓的医疗保险。
这就是当前中国不同城市不同地区的户籍制度所带来的各自为政的“真空”地带。
在这种状态下，户籍缺失下的城市社会保障在名义上与事实上是隔离的。这种各自真空的情形显然因为中国的特殊国情仍将在很长一段时间里延续下去。
“小马拉大车”终会
因车上东西太多而拉不动
劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣在接受中国经济时报记者采访时提出了一个很形象的比喻——“小马拉大车”，意思是户籍制度背负的东西太多，尤其是社保这一方面，“大车”上装着越来越沉重的外来人口的住房、保险、就业等保障体系，对许多人而言目前是一个真空，但对于运行的城市或国家来说，却重愈泰山。
回顾“小马拉大车”的历史，可以发现，改革开放以来，特别是进入90年代后，随着市场化的深入，以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化，特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放，使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起到的作用日益降低。一些大中城市纷纷进行了不同程度的户籍制度改革尝试，虽没有取得根本性突破，但在户籍改革方面石家庄、广州等城市已起步。
在这方面，北京、上海等特大城市却稍显迟缓，经济、政治、文化的中心地位与相应落后的体制脱节，户籍作为现时一种身份地域的象征随之成了矛盾和争论的焦点。
有人说，户籍无形的表征给人们带来了身份上的歧视，有了本地人和外地人之称；也有人认为这种地域性的差别阻碍了劳动力的有效流动和社会治安的不便管理，市场经济要求资源（劳动力）由市场自行配置调节，旨在强调劳动力的自由流动，而管理人口的户籍制度与此要求相对滞后。在北京、上海，这一切似乎表现得更为激烈，错在户籍吗？至少在人们眼中是这样。然而越来越多的专家指出错不在户籍，户籍本身并没有问题，矛盾的焦点和解决主要是户籍背后的东西（社会保障、就业、上学等）。
据统计，北京实际居住人口（包括户籍人口和流动人口）达到了1524．4万人。截至2004年12月初，全市共有户籍人口1159．5万人??每年外地来京入户约16万人。另外，据公安机关统计，目前全市暂住3日以上在公安机关办理暂住证登记手续的流动人口已达到364．9万人。如此庞大的人群，其中很大一部分人长期居住在北京，实际与理论的脱离引发矛盾，户籍的争论推动了其在不断改革，但具体到社会保障，似乎问题更多一些。
具体而言，与流动人口相关的社保主要是社会保险、社会救助和住房保障。社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险等，是社会保障体系的核心，而社会救助主要表现为面向城市居民的最低生活保障。社会保险与社会救助的一个主要区别在于前者需要通过单位或个人缴费才能够获得资格。
从养老保险看，2001年，中国政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点，主要包括：逐步做实个人账户，实现部分基金积累，探索基金保值增值办法；将基础养老金水平与职工参保缴费年限更紧密联系；统一、灵活就业人员的参保缴费办法等。实际上，养老保险难以覆盖到流动人口，不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于当前现收现付体制存在的问题，从而使得缴费主体缺乏信心。
在社会救助体系方面，在目前中国也仍是地区性的，对于城市低收入人口，包括新迁移人口一旦由于种种原因丧失获取收入的能力，其建立的最低生活保障却仅仅限于本地户口的当地人享有。
住房方面，我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设。其中经济适用房政策在全国大面积铺开，从1998年到2003年，经济适用住房竣工面积已经达到达4．77亿平方米，虽然理论上经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，并实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。在实际操作中，无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口。具体到北京，无北京户口的外地人均不能购买经济适用房。
户籍突破有如蜀道难
2002年至今，北京户籍改革之所以行进缓慢，专家们认为，一是因为从理论上讲，该改革是牵一发而动全身的改革，而现行的改革是由公安一个部门在做，二是户籍改革是城乡及城市间利益和资源的重新分配，也是部门之间的一次权力重组，配套改革须先行。相关的政策也要及时跟上，靠公安部门单方面的改革是解决不了问题的。只有就业、教育、住房、社会保障等各方面一视同仁，不分地区、不分户口性质，才能真正打破城乡二元经济格局。只有各方面的配套措施跟上了，户籍制度改革才能取得实效。
以北京为例，北京因其首都的特殊地位，吸引各方人才齐聚于此，与其他城市相比优势很多，但北京也难逃同为中国一个城市的定位，现实与制度的脱节在此愈演激烈，矛盾冲击演化成媒体一次又一次披露和人们的争论，但未曾触及深层制度改革及配套体系的不完善，只能让看似改革的改革缓慢进行。
现行的户籍制度是中国短缺经济和计划经济作用的结果。短缺经济是一大原因，在短缺经济时期，中国走的是高就业、低工资、低福利的路，高就业是第一大前提，城市的钱就这么多，首先解决现有城市人口的问题，然后再考虑外来人口的问题。因而外来人口的社保真空是在所难免的，现在能做的就是直面户籍背后这些东西，一步一步地建立相应的配套体系，然后逐渐完善外来人口的社会保障体系，消除因户籍带来的不公平和歧视，从某种意义上说这是社会发展进程中的阵痛。
从政府目前的财力和各类社会保障的不同特点来看，政府直接筹资并提供给流动人口的，除廉租房和子女平等就学权利外，只能够依据各地情况制定城市最低生活保障；在失业、医疗、养老金等需要缴费才有资格享有的社会保险安排上，则应该严格根据是否缴费来决定是否得到保障，政府所能做的是在解决“老人”问题的基础上，推动覆盖面扩大以及财政许可条件下的有限补贴。
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（ 责任编辑：铭心 ）
