“深化改革”面临的问题:城市和农村的不同选择

　　中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军(温铁军新闻,温铁军说吧)访谈

　　本刊记者 阳 敏

　　城市和农村的不同选择

　　《南风窗》：毋庸置疑，早期的改革是多数人受益的改革。而在叙述早期的改革经验时，人们总要以“统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制”这个带有神话色彩的故事开头。

　　温铁军：大包干的结果，是传统的恢复。我曾经多次讲过，大包干所造成的农村经济基础不外乎是“传统的小农经济+村社制”，其财产和分配关系则是“土地均分制加定额租”。至于报刊杂志怎么宣传，我不过一介穷儒，大可不必去考虑，只是应该尽责地把问题的实质讲清楚。

　　不过，在80年代初期，出于回避意识形态制约的需要，确实不能直白地说这样的大实话。在杜润生老先生90寿辰的座谈会上，陈锡文(陈锡文新闻,陈锡文说吧)回忆起他1984 年参加中央一号文件起草时在京西宾馆的电梯里向杜老请教，为什么文件语言非得这么拗口？杜老告诫他，中央文件上这种对于大包干的表述，“少一个字都是要掉脑袋的”。

　　大包干在制度变迁上的积极意义，在于把过去以人民公社的名义、但实际是国家资本控制农村土地的这种中国工业化原始积累时期最为基础的财产制度，变成了两亿农户依据社区内部的成员权平均占有自己社区的土地。其实，这恰恰是“起点公平”的自由主义改革核心理念的体现。如同土改一样，是使得当时占中国人口80%的农民都得到好处的一种改革。

　　《南风窗》：上世纪80年代常讲改革也要走“农村包围城市”的道路。事实上，农村的改革经验对城市改革有借鉴意义吗？

　　温铁军：当年胡耀邦总书记在分析农村改革经验的时候，曾经主张“包”字进城，但并没有明确指出农村改革其实是对财产进行重新分配。当年，城市企业改革实行承包制之中很多演变成少数人获取企业资产收益的“权力承包”。

　　早在1998年我在《工人日报》上发表的纪念改革20年的整版文章的第一段就开宗明义地揭示过了：农村改革之所以成功，在于这是一个让大多数农民都得好处的改革。城市改革之所以至今延宕不前，是因为没有让大多数工人得好处。农村改革是把财产平均分给农民，而城市改革并没有把财产权益给工人，也就是说，城市改革是大多数工人失去财产的改革。城市的保障功能并不由财产来体现，而是由政府的二次分配来体现。这是城市改革自从提出以来到现在仍然不断造成社会代价的一个更真实的本质原因。但让农民承包土地的时候，同时也实际上把农村的公共开支和福利保障一并让渡出去了。这是进入90年代之后农民负担不断加重的一个根源。

　　实际上，从80年代后期到90年代初期，乡镇企业改革就参照了农村大包干的经验。效果还是不错的。中国第一个股份合作制企业不出现在城市，而是在1984年全面推进大包干的农村——山东省淄博市周村区长行村。这个城郊村当年就有几百万工业固定资产，村干部带领全村老百姓讨论决定：根据劳动农民的年龄、贡献、职务作股。就像各村的农民按每户人口平均分地一样，集体企业的固定资产折股到每一个社员头上，就是“股份合作制”。后来，在我们从事农村改革试验区研究的那10年，很多集体化社区和乡镇集体企业都这样操作，成为当时很成功的普遍经验。1996年，广东省曾发出文件，在全省农村推进产生于南海市的“以土地为中心的社区股份合作制”改革，也引起了国土资源部的重视。

　　大量调查证明，80年代农村股份合作制改革推进的时候，反对者根本不是乡镇企业职工，不是技术人员，不是企业骨干，甚至不是企业的实际管理者，而主要是基层干部。为什么呢？如果不改制，他们最大的好处就是权利可以直接受益，一旦实行多数人有股权时，特别是当我们在改革试验区把70%以上的股份直接分配给农村群众以后，干部再想安排亲信、随便从企业提取收益还行么？不可能了。因为大多数具有股东身份的群众盯着这件事。

　　话说回来，30年前农民主动改革分地的时候，干部们难道就愿意么？当时叫“三五牌干部”反对，50多岁、50多元工资，50年代参加工作的这些基层干部大部分是反对农村家庭承包，反对农民平均占有财产。为什么呢？利益受损，权力丧失。

　　政府退出和重新进入的逻辑

　　《南风窗》：到90年代中期，三农问题已经相当尖锐了。有的说是缘于大包干所带来的制度变革效益已经发挥殆尽，有的说与实行市场经济有关系。

　　温铁军：我不得不说这是个规律，无论主观愿望如何，规律总之是不可逆的。

　　第一，世界上任何一种跟进型工业化，都不可避免地受到这个规律的制约──只要后发国家加速工业化、城市化，就一定是更多地从三农提取剩余，或者说资本积累。我做的研究显示，半个世纪以来中国在加快工业化的进程中，从绝对值来看，从农业获得的剪刀差是不断增加的，1992年中国进入市场经济新体制以后，剪刀差的总量更是大幅度增加的，这一点从图形来看就更明显。也就是说，不仅在工业化的初期阶段进行原始积累的时候，要大量集中使用农村劳动力于国家基本建设，还要通过剪刀差从三农提取积累，进入市场经济阶段之后，同样如此。

　　第二个规律呢，只要是市场经济，看不见的手来配置要素，一定是会把要素从低收益领域配置到高收益的领域。大家知道，农业是低收益的经济领域，农民收入达不到社会平均收入的水平，这就决定了市场经济条件下，一定会把农业三要素抽走，而世界上没有任何一个经济领域，在三要素净流出、而且是大量净流出的情况下，能够维持不衰败的。自从亚当·斯密以来就说，土地是娘、劳动是爹，资金是儿；如今是娘被征占爹外出，不孝儿天生地嫌贫爱富，这家就完了。这就是规律。

　　这两个规律都是不可逆的。规律在那摆着嘛，无论谁搞政策也不外乎是怎样顺应规律而已。

　　《南风窗》：您最近在中国人民大学主持了一个有关基层矛盾的调研。对这个问题有什么新的发现？

　　温铁军：我们的研究发现，每次宏观经济危机发生之后，都连带造成乡村治理危机。这说明什么呢？说明经济危机的代价在向乡村转化。这不是人为的，也只是规律的作用。

　　1988年中国物价指数上涨达到18.6%，1989年出现了典型的滞胀形态的危机——生产停滞、通货膨胀，接着导致城市的消费需求下降，当然也造成对农产品的消费需求下降，也就是说城市发生的危机转变为农民现金收入下降；导致农民交不起必须用现金支付的管理成本和公共开支（比如教育、医疗等等）。农民现金支付能力下降，就导致乡村公共治理危机。乡村政府就要动员所有拿财政钱的人，到农民家里挨家挨户串门，催粮催款，导致乡村发生冲突。就这么一个构成逻辑解释的因果链条。所以，制度变迁的代价最终是由中国的内部第三世界──农村来承担的。

　　1988年出现的物价上涨，是我们试图一次性放开价格，“初涉市场经济汪洋大海”时出现的第一次呛水。接着，1994年到1996年，物价指数高达24%，这是初涉资本市场（房地产、股票和期货市场）的汪洋大海出现的第二次呛水。在那两次制度变迁过程中出现的经济危机之后，中国至今足够一个周期的10年间，再没有出现大幅度的物价上涨。

　　《南风窗》：您认为农村改革实际上是政府从最不经济的农业和农村领域相继退出的结果。而 2006年全面免除农业税以后，政府又重新以新农村建设的名义再次进入农业和农村，今天的重回农村与改革开放之前有什么不同？这样的举措将可能对改革发展全局造成什么样的影响？

　　温铁军：上世纪50年代，政府进入农村经济领域的主要目的是获取三农剩余，留给生产队的只是保劳动力简单再生产的那部分产品，那当然只能先按人口分配，就难免会导致农民生产积极性下降，农业普遍亏损，集体债务大量增加。这时候，“公司主义”的政府当然就会选择退出。这样，就出现了农民自发回到传统小农经济的大包干。

　　后来，政府又有90年代的“二次退出”。第一次政府只是退出了农业生产领域，并没有从其它涉农经济领域中退出，比如说供销社、粮食部门、农业金融、农机生产等。政府从农业退出之后全面恢复小农经济当然有交易费用陡然增加的制度成本，这些政府下属的涉农部门不得不承担；于是出现了很多地方的供销社不景气，信用社亏损等情况。于是乎，在市场经济几乎成为意识形态的初级阶段，政府就从这些不经济的涉农领域中渐次退出；这就是我所说的“二次退出”。但是，有些部门是不能完全退出的，比如农业技术、畜牧兽医等部门还有一定行政职能，也就处于半退出状态。所以，政府过去渐次退出不经济的涉农领域，对于农村经济产生了相当负面的影响。因此才有近几年的政府再次进入农村。

　　这次政府重新进入农村，选择的方向和重点是明确的，那就是先解决农村的公共品问题。我们叫“公共财政阳光普照”。这恰好是2002年末胡锦涛总书记讲的：要把财政新增开支主要用于县以下，解决农村基层公共开支的问题；国家支农资金主要用到村以下，解决与农民生产生活息息相关的小项目需求。这两条，是十六大召开后就定下来的，2003年的一系列新政是按照这两条去安排的。因此，我才说这个时期的农村新政，基本上可以归纳为政府重新介入三农。农村新政重新进入的，并不是生产领域，而是进入公共服务和基本建设领域，客观上对于缓解三农问题，对于化解中国基层矛盾有着相当积极的作用。

　　“深化改革”所面临的真问题

　　《南风窗》：近两年来，有关改革的争论很多。您如何理解“深化改革”？在您看来，今天“深化改革”所面临的真问题又是什么呢？

　　温铁军：任何国家的改革都既有改革收益又有改革成本。成本大于收益的，就是失败的。我们的情况在于收益与成本不对称。执政党十六大以后的改革和以往改革相比，其实是在接受了既往改革的收益的同时，试图化解以往改革带来的成本，防止改革失败的可能最终演变为事实。因此，当前是这样一种必须承担已经产生的制度成本的条件下的改革，而不是90年代的改革。那时，似乎只要改革就产生收益，于是，人们普遍认为改革是能够产生增量的。然而，即使按照这个比较通俗的说法，到90年代中期前后，这种改革带来的增量就已经很难继续产生了。

　　其实，到底中国改革是增量的改革还是存量的改革，长期以来是存在争议的。本来任何人都能看到，无论大包干“分地”，或者国企和乡镇企业的股份化改革“分产”，还是90年代末期全国范围推进的住房货币化改革“分房”等等，哪个不是在触动社会资产存量？此外，自从80年代改革以来三次经济高增长与三次大规模征占土地完全同步！这些，难道不是涉及财产关系的变革，不是“触动存量的改革”？

　　既然任何动存量的改革都当然要产生社会代价，而这个代价却从来不由获取改革收益的强势利益集团承担，那就会“不以人的意志为转移”地演化成为社会问题的复杂化，甚至尖锐化。那我们还能不能决然地说，现在的社会问题不是这种“存量改革”带来的呢？由此看来，只有像我们在80年代大包干之后曾经强调过的“改革所解决的问题，远不如它带来的问题多”，认真地讨论以往的改革带来的新问题，才能进一步深化“能够让收益和代价对应”起来的改革。

　　现阶段仍然是“市场经济初级阶段”。需要讨论的“真问题”，也许是两个方面，一个是资源与人口关系过度紧张长期化的条件下，如何为了可持续而改变跟进式发展主义的命运挑战。另一个是中产阶级的社会责任与劳工的权益保障如何对立统一的问题。要推动中国近代史上从来没有条件成熟过的、至今被很多宵小帮闲们忽悠着的、但整体仍然蹒跚于“自在”阶段的中产阶级逐渐向自觉的阶级进步，至少部分地承担起社会稳定条件下中国人真正自立于世界民族之林的责任。