让农民对宅基地拥有完整的物权

　　但凡出现问题，都是因为什么地方违反了自然规律。

　　解决的方法，可做“减法”也可做“加法”。例如堰塞湖的存在，违反了河流的走势，解决的方法可以是“减”??炸掉堰塞湖堤，恢复河流自然形态；也可以是“加”??加固湖堤，严防死守。

　　农村宅基地制度，就是这样一个补丁加补丁的百衲衣。笔者以为，现在我们需要做的，是将其还原到最简洁最有效的状态??让农民对宅基地拥有完整的物权。

　　宅基地现状

　　近10年来，我国农村常住人口逐步减少，但是农村户口数却依然增加。宅基地和村庄建设用地也不断扩张。现在全国人均耕地不足1.4亩，耕地要保18亿亩，村庄占地面积却已超过1.5亿亩。

　　现行农村宅基地制度，是由“所有权与使用权相分离，所有权归集体，使用权归农户”，“宅基地使用权无偿取得、长期使用”等要素构成。这种制度下宅基地在集体里是“无主”，到农户手里虽然不得抵押转卖但事实私有，集体负责人将宅基地批给农户双方都有好处。因此宅基地的整体扩张没有内在约束机制。毫不夸张地说，现行农村宅基地制度是一种抹杀了价格信号的大锅饭，是造成乱占耕地、浪费土地的一个根本原因。

　　北京市城郊经济研究会与中国土地勘测规划院地政研究中心联合课题组于2004年至2005年在北京市进行调查，发现平原镇“超批多占户”占57%，“私搭乱建户”占8.3%，“建新不拆旧户”占3.5%，各项违规合计多占面积占到宅基地总面积的59%。全镇户均宅基地1.2亩，平均宅院面积0.95亩。我在重庆地区调研时发现，农民宅基地面积都不下1亩地，而在武汉市的一些农场，农村户均建设用地超过了1.6亩。农民进城，买不起房只能租房住，而家乡建起的一座座宅院每年只住15天，还在如堰塞湖水般不断增长。

　　目前宅基地的所有权还是属“集体所有”，“集体”是谁？据法定解释包括三种情况：一是村农民集体；二是两个以上农村集体经济组织的农民集体；三是乡镇农民集体。有专家一针见血指出这是“沿袭了原人民公社体制下‘三级所有’的框架”。1985年中央正式下文撤销人民公社，成立乡镇政府。作为人民公社“细胞”的集体经济组织??“生产大队”、“生产队”也同时自动废除，在这种情况下，仍然沿袭原来的规定，不是在加固“堰塞湖”吗？

　　可行性与政策建议

　　今天，农户对耕地享有的是承包权，对宅基地是使用权。说法上两者不一样。可是在法律上，都是用益物权。区别在于：第一，耕地总量有限，难以增加，可是宅基地可以通过占用耕地新增，不争白不争；第二，耕地上只能种作物，而宅基地上可以盖房子，以房占地实在得多；第三，耕地有承包期，宅基地无限期使用。于是中国乡间一边老院长草一边新房又起，空心村屡见大兴土木，“堰塞湖”不断增长。

　　农地不得私有的重要原因，是因为土地是农民的保障，如果农民卖掉了属于自己的土地，就会失去保障。但恰恰在地方政府迁拆征地时，现有的宅基地制度无法保障农民的权益。“土地保障说”听上去出发点不错，细审下却是隔靴搔痒。

　　2007年3月8日，十届全国人大五次会议第二次全体会议听取《物权法》草案的说明。对于土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押能否放开的说明是：“考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟”。参照这个说明，2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。

　　但是，国家财力的增强和构建和谐社会的原则，令建立覆盖城乡的社会保障体系开始进行。就在上述人大会议4个月后，国务院于2007年7月11日发出“关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知”。通知提出，通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。

　　那么，“宅基地使用权的转让和抵押的条件”的“尚不成熟”也在逐渐成熟了。

　　笔者以为，宅基地制度上40多年来为了所有制、公社化、生活保障而叠床架屋摞起的一系列补丁，到了应该考虑拆除的时候了，应做一次尊重自然规律的减法，使农民对于宅基地拥有完整的物权。

　　这样，农民因为对宅基地拥有完整的物权，而使住房从死资产变成了活资产，农民成为有产者，将提升农民走向城市的经济能力；而城乡能形成统一的土地市场，价格信号全面发挥作用，为城市人享受乡居生活并将资金带入乡村疏通渠道；而市场信号一旦发挥作用，就将从根本上杜绝农村宅基地的浪费，空心村中的空置宅基地会重新得到有效的利用；国家只要守住目前1.5亩宅基地的“红线”不再增加，未来城市建设用地更多通过增减挂钩方式从农村宅基地转换，将确保18亿亩耕地不再减少。

　　作为有产者的农民更多走进城市，城市居民更多在乡村拥有居所，一部分乡村住区将从传统封闭的社区转型为城乡一体、开放型社区，这应是社会主义新农村的大势所趋。

　　具体建议包括：

　　1.农民对宅基地拥有完整的物权，包括所有权、用益物权和担保物权。

　　2.农民按指标无偿自用宅基地。但超出指标的使用部分应纳物业税。

　　3.农村集体在本集体成员宅基地指标内统建出售的商品房（小产权），业主纳物业税。

　　4.农民在乡村的宅基地物权，可以与耕地承包权一并交给国家，换取进入城市的用地指标（简称“地票”），城市可以将此指标转换为城市居民住房等基本保障。

　　[本栏目为本报与综合开发研究院（中国?深圳）联合推出]