新型工业化、城市化进程中的“农民工”问题

　　■学者论坛■黄范章

　　我国新型工业化、城市化的一项重大历史性问题，就是要把几亿农民转移到城市的第二、三产业中去，把“二元经济”转变为现代工业经济，这是我国转轨时期面对的一个重大问题，也是关系解决我国“三农”问题和建设社会主义新农村的一个重大问题。

　　纵观世界经济发展的历史，西方发达国家的工业化带动了城市化，从英国“圈地运动”到欧洲（包括北欧）向美洲大量移民，推动美国西部地区的开发，大约经历了几百年，漫长的历史逐步消化了从农业部门转移出来的“移民”问题。日本、韩国在战后的工业也带动城市化，大约用了３０年也完成了农民转为产业工人及其家人转为城市居民的历程。而我国要在短短几十年内完成交织在一起的“三个转轨”，不仅由于时间短，使由几亿农民构成的“移民”问题突显出来，而且更由于我国特殊的户籍制度切断了农民个人转移和家人转移的联系，且农民个人只是暂时转移，并未落地生根，这就造成了我国数达２亿—３亿人的农民工问题。这是我国在工业化、城市化过程中所特有的问题，而在西方国家经济发展史和西方经济学中从没有过“农民工”这个概念和范畴。

　　农民工问题之所以成问题，主要表现在以下一些方面。最明显的表现，就是每逢春节或长假日，我国交通运输部门（主要是铁路、公路）要在１０—２０天内完成几亿人的往返运输，虽然增加了运输消费，却带来了巨大的社会资源消耗；如果没有这些人员运输，还可以增加工农业产品运输和发展旅游业。更重要的是，这个“农民工”，是我国转轨时期的最大的弱势群体，其规模有２亿—３亿人，相当于美国全国人口总数。这２亿—３亿的农民工，在他们所打工的城市“合法地”享受着“次国民待遇”，他们不仅比城市同等工种工人的工资低、劳动条件差，而且常面临工资拖欠、社保缺失等困境，且居住环境恶劣，不能与城市职工平等地享受政府提供的公共产品与公共服务。更由于农民工群体没有自身的合法组织（如农民工工会或农民工协会），也不被允许有自己合法的群众组织（即非政府组织），农民工即使在不平等条件下受穷、受苦、受委屈、含冤情也无处申诉，往往酿成各种不安定事件。

　　我认为，农民工问题，是我国在工业化、城镇化过程中必须解决的重大问题，也是今后十年需要大力促进解决的问题。解决农民工问题，即把农民工及其家人转变为城市职工和城市居民，无论从近期还是从中长期讲，至少有以下几点好处：（１）可以扩大内需。因为农民工及其家人可以跟城里人一样平等地享有工资福利待遇，提高个人消费及其享用的公共消费，有利于把经济增长牢固地建立在扎实的内需基础上特别是消费基础上；（２）有助于缓解城乡间、地区间不平衡问题，有助于缩小城乡间、地区间的差距；（３）农民工在农村留下的农田与宅基地，可参与土地流转进程，使农民工在城市除获得劳动工资收入外，还可获得财产性收入，同时还可促进农村土地的集约化经营，在推动城市化进程的同时还可以促进农业现代化。此外，每年春运将可大大减少运输压力，把更多的运输力量用在创造更多附加值的产业上去。

　　诚然，把农民工转为城市职工，是要付出一定代价的。一是企业产品和劳动成本会提高。但须看到，过去几十年我国靠廉价劳动力以及其他廉价资源（如土地、电力、石油等）向国外出口加工产品。这种为赚取外汇而不惜廉价出售资源的不公平交易今后应逐步减少直至停止。二是各级政府要为此给农民工及其家人定居付出一定代价，主要是提供公共产品和公共服务，这是政府应尽的职能；但不应只看到政府的付出，更应看到这会增加农民工及其家人在当地的消费，而且会有力促进本地服务业的发展，转而会增加当地政府的税收收入。所以，为使农民工在本地落地生根，这些代价无论对企业讲还是对当地政府讲，都是应该的，也是值得的。

　　解决农民工问题的要点，一是定居问题，二是就业问题。

　　１．农民工定居问题。很多学者都指出，为便利大批农民进入城市打工，必须彻底改革几十年沿袭的户籍制度。的确，户籍制度是阻挡农民在城市安家落户的一道厚厚的“柏林墙”。但如何拆除？不可能像推倒“柏林墙”那样，一夜拆除，就可保证自由来往。只有进城务工的农民在城里找到工作和有了稳定的收入，放开户籍闸门才有坚实的物质基础。否则，大量四处流荡的无业游民，聚集城里肯定会危及城市治安和社会稳定。我认为户籍制度不是简单废除，而是改革。应允许在同一城市（不是企业）打工三年或五年并有稳定职业和收入的农民工在该城市携家落户。一经落户，应和该市低收入居民同样享有当地政府提供的廉租房并纳入当地社保体系。至于农民工在农村拥有的土地和宅基地的使用权可保留一定时期（如１０—１５年），但鼓励其将土地加入土地流转进程，可获取财产性收入。

　　２．农民工就业问题。在工业化、城市化进程中，最难解决的问题，就是如何为数亿农民工提供足够的就业岗位。这里提供以下三点建议：

　　（１）应鼓励沿海发达地区的企业从“外向型”转为“内向型”或“内外向兼顾型”企业。沿海地区的企业经过近几十年的发展，也该进行产业升级。适逢近年来受世界金融危机冲击，而内地又正逢国家实施“开发西部”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”等战略，沿海企业可以利用这个时机，实行自身产业升级，将低端产业或部门以及劳动密集型产业或部门迁往内地，充分利用内地的劳动力资源与自然资源优势，转为“内向型”企业；或者在向“内向型”转变的同时，努力维护和加强过去几十年努力占有的国外市场，为此，可将研发中心和营销部门留在沿海，而将一般加工部门迁移到内地，实行沿海与内地联营，兼顾“内外向”联营，大大增加就业岗位。

　　（２）在城市化进程中，着重推行城镇化战略。我国国土广袤，人口众多，不能像韩国那样搞大都市化（全国５０％人口集中于首都地区）的城市化，而应在城市化进程中着重推行“城镇化”，将低端产业和劳动密集型产业转移到中小城镇，带动城镇的服务业，发展城镇经济。农民既可转业为产业职工，还可“离土离村不离乡”，让成千上万个乡镇成为吸纳农村剩余劳动力的大网络。

　　（３）更加重要的一点，就是大力发展中小型企业。中小型企业对于吸纳农村剩余劳动力有很大优势。一是中小企业特别是服务业的中小企业，属于劳动密集型企业，能吸纳大量劳动力；二是就业门槛低，不仅创业所需资本额小，而且它所要求的技术、文化水平较低，资金、技术要求的门槛低，便于大量刚离开农村的劳动者就业。