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·绪论
·第一篇：总论
·第二篇：农村公共政策与农民权益保护
·第三篇：农民工的权益保护
·第四篇：农民组织建设与农民权益保护
·第五篇：稳定农村土地关系与农民权益保护
·第六篇：农村法律援助与农民权益保护
·编后记
为农民提供基本而有保障的公共产品
（中国(海南)改革发展研究院执行院长、教授 迟福林）
一、为农民提供基本而有保障的公共产品既有迫切性，又有现实性
1、为农民提供基本而有保障的公共产品是我国农业以至整个国民经济进入新阶段的客观要 求。20世纪50年代以来，我国的公共产品供给一直实行城乡分割的“双轨”制。为 农民提供基本而有保障的公共产品，有利于打破城乡分治的基本格局，有利于推进城乡协调 发展，也有利于党的农村基本政策与改革发展的进程相适应。改革开放以来，党在农村出台 了以家庭承包责任制为重点的基本政策，对实现农村改革和发展的历史性突破，产生了重大 作用。进入90年代，随着市场机制的确立，农业作为弱质产业，农民作为弱势群体在市场经 济条件下处于十分不利的地位。因而，应当因势而变，不断打破城乡分治的既有格局，实行 城乡统筹发展，鼓励和支持大量农村剩余劳动力向城市转移。否则很难解决农民增收、农业 发展、农村稳定等问题。就是说，在市场经济条件下，要打破解决“三农问题”的制度性障 碍，首要的是改变城乡分治的政策框架和制度安排，政府有责任、有义务为广大农民提供基 本而有保障的公共产品。并且，经过20多年经济的持续快速增长，国家也初步具备了解决这 一问题的能力和条件。
2、为农民提供基本而有保障的公共产品，要以人为本，优先解决广大农民生存、发展的基 本保障问题。传统的城乡分治政策框架和制度安排，是以“市民”与“农民”严格 分开为基础的。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况 下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险 、社会救济和医疗卫生事业。实际上，农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当 为他们提供的基本公共产品。SARS危机逼迫我们深刻思考人的发展、社会发展与经济发展 的 关系。经济社会发展归根结底是为了人的发展，要给人们以更多、更切实的“人文关怀”。 由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，尤以农村公共 卫生为甚。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用34.9％，1998年为24.9％，5年下降了1 0个百分点。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫 生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9％，5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投 入是8亿农村人口的6倍。为农民提供基本而有保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决 广大农民生存、发展面临着的基本问题。
3、农村改革进入新阶段的重要任务。目前，我国农村改革已进入以城乡协调发展为 目标的综合改革新阶段。要在改革中逐步建立城乡统一的劳动力市场，统筹城乡义务教育和 公共卫生事业，逐步建立城乡一体化的社会保障制度，逐步建立农业保障机制，以彻底改变 长期以来形成的城乡分割的二元结构体制。
二、尽快建立农村最低生活保障制度
1、建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是维护农民作为公民 应当享有的生存权利的最起码要求。最低生活保障制度是目前世界上绝大多数市场 经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度。最低生活保障制 度作为一种解决贫困问题的补救机制，是所有现代国家的社会保障体系中必不可少的基本组 成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。从1997年开始，我国有条件的农村逐步 建立最低生活保障制度，到2002年5月底，全国得到最低生活保障的农村人口为338万人，约 占农村贫困人口的十分之一左右，享受的对象大部分是失去劳动能力的五保户、残疾人等。 这就是说，我国农村最低生活保障制度，还带有社会救济的特点。在农村建立最低生活保障 制度，有利于化解城乡矛盾，有利于促进城乡的协调发展，有利于解决农村的贫困问题。
2、我国已经形成了建立农村最低生活保障制度的物质基础。一是我国综合国力明显 增强，财政收入逐步提高，为建立农村最低生活保障制度提供了物质保障；二是长期以来我 们在城镇开展了社会救济和职工生活困难补助工作，摸索出一套办法，为建立农村最低生活 保障制度创造了良好的工作基础；三是比较发达的省份，例如浙江省已开始建立这项制度， 这将为全国各地建立农村最低生活保障制度提供经验。多方面情况说明，只要下决心，并从 各省的实际出发，标准适当，广辟资金渠道，精心组织，在全国初步建立农村最低生活保障 制度是可以实现的。
3、农村最低生活保障水平要和当地的经济发展状况相适应。从我国的基本国情出发 ，建立农村最低生活保障制度，应以省为主体，中央财政给予支持。各省可以设立不同的保 障线，发达地区可以高一些，贫困地区可以低一些。标准要参照当地居民维持最低生活所需 要的基本支出来确定。中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度。各地应当尽快制订出农 村最低生活保障制度的细则，增强其可操作性。
三、建立和完善农村基本的公共卫生保障制度
1、公共卫生是人生存和发展的基本要求，是现代公民应当享有的最基本的公共产品。当前，我国农村公共卫生保障系统十分脆弱。20世纪80年代以来，农村合作医疗体制基本 解体，绝大多数农民成为自费医疗群体。由于农民收入增长速度跟不上医疗费用的上涨速度 ，为数较多的贫困农民看不起病的问题比较突出。对广大农民来说，“健康就是财富，疾病 就是贫困”。要使农民真正持久地脱贫，必须把建立农村公共卫生保障制度当作一项系统工 程常抓不懈。
2、农村公共卫生是基本的公共产品，需要国家财政的大力支持。当前我国农村的公 共医疗卫生主要问题有两个：一是农村医疗卫生设施相当落后，医疗水平较低。二是现有的 医疗机构收费脱离了农村经济状况。我国的医疗价格和医药价格是依据城市的标准制定的。 在农民和城市居民的实际收入差距为1：6的状况下，农民要支付和城市居民一样价格的医疗 费用，而且农民还不能享受城市居民的医疗保险，广大农民是无论如何也承受不起这个医疗 价格水平带来的经济重负。如何形成一个符合农村实际的农村合作医疗体系，是解决农村公 共卫生保障的重要前提。国家应当建立和完善农村卫生专项转移支付制度，加大对农村公共 卫生的投入力度。此外，国家要制订政策鼓励城市医疗人员下乡，防止农村医疗人才的大量 流失。
3、要以大病防治为重点，在农村建立大病、重病社会统筹机制。对农民生存造成最 大威胁的是一些大病和重病，这些疾病的治疗往往要花费农民数年的积蓄，甚至还要借贷。 这部分医疗费用应当尽快纳入社会统筹，让全社会来负担，分散农民遭遇的健康风险。
4、要改革农村现行医疗卫生管理体制。目前我国实行的是各级政府按照分级管理、 以县(市)为主的农村卫生管理体制。全国农村虽已建立了县、乡、村三级卫生服务网，但在 农村地区，政府资金几乎全部投到了县、乡卫生机构，这种情况与农民的卫生消费模式不相 适应。据了解，在农村地区，近60％的门诊服务是由村卫生室或私人诊所提供的,仅1／4左 右是由乡卫生院提供的。国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定提出，村卫生室承担卫 生行政部门赋予的预防保健任务，但目前对村级卫生机构的财政支持极少，这使得多数村级 卫生机构基本不存在。重建村级合作医疗体系，已成为农村公共卫生建设的重点。
5、要尽快将农民工纳入城镇公共卫生医疗保障体系。越来越多的农村劳动力进入城 市，是大趋势。为此，农民工的公共医疗卫生保障，是迫切需要解决的问题。应当抓紧制订 相关的规则，例如可以按照在农村和城市居住的时间等标准进行细分来确定，要加快户籍制 度改革，对事实上已经长期在城市工作和生活的农民工，要尽快纳入城市公共医疗卫生保障 的范围中。
四、建立和完善农村基本的救济制度
我国农村救济体制的基本框架是在计划经济时期形成的，许多传统的救济手段被承继沿用至 今。尽管近些年来进行了某些调整和改革，但从体系建设的角度来看，仍然存在许多不足： 一是救济标准偏低，无法满足当前的生活需要。二是救济款项不能按时发放。三是界定救济 对象很困难，新的优抚对象很难进入救济范围。
1、改革旧的救济方式，建立新的与市场经济相适应的救济系统。通过整合，搭起农 村社会救济制度的框架，通过创新，要形成个人、政府、社会多方面的救济款筹集渠道，满 足农村贫困群体多层次的救济需求。
2、救济制度要突出重点。就我国目前的情况来看，农村社会救济的重点主要有两个 方面：其一，对遭受自然灾害后的农村灾民的生活救济。同城镇相比，我国农村的防灾、抗 灾和救灾能力脆弱，因各种灾害而陷入困境的农民数量大。因此，灾民的生活救济应当成为 农村保障的重点。其二，对农村贫困人口的生活救济。我国农村目前尚有数以千万计的贫困 人口，这些农村贫困人口连基本的温饱都难以维持，急需政府和社会给予必要的生活救济。
3、把农村基本的救济制度纳入法制轨道。法制化是社会救助工作制度化、规范化的 保障。目前，农村救济工作不仅存在很多问题，而且也面临着许多新情况，亟待在政策和体 制上加以改革、调整。如税费改革后农村特困户救济和五保户供养资金的来源问题，农村特 困户的医疗、住房、教育等救助问题，这些都需要在相关的法律和行政法规中予以明确，使 之得到切实的法律保障。
五、切实保障农民对土地的长期使用权
土地是广大农民最主要的财产，最基本的社会保障。赋予农民长期而有保障的土地使用权， 是政府为广大农民提供的最主要的公共产品，要把政策规定、合同约定的农民的土地承包经 营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权利。
1、确保农民对土地使用的处置权利。在土地财产权利制度不甚规范和不够稳定的条 件下，培育和发展农村土地市场，就必须始终尊重农民的市场主体地位和自主决策权，让农 民在法律规定的范围内自主选择土地流转的形式和对象。在土地资源配置上坚持以农户为主 体，农户自愿、有偿的原则，由农户与进入农业的公司、企业直接谈判做出决策。要依法引 导进入农业的公司、企业因地制宜地选择土地资源配置方式。要杜绝土地流转中的侵权现象 。
2、要改变公用地征用过程中价格偏低的状况。在公用地征用上，法律上的规定是笼 统的，给农民以“适当的补偿”在操作中没有一个标准的参照系，有的地方政府往往将土地 补偿费用压低，并且在土地补偿费用不到位的情况下就开始征用土地，使失去土地的农民的 生活难以妥善安置。因此，国家一定要规范土地转让过程中的价格形成机制，大幅度提高土 地征用的补偿费用。
3、要保障农民土地使用关系变更中的谈判权。农民在土地使用关系中谈判权的缺失 是他们的土地财产权屡受侵害的重要原因。首先，要从法律上保障农民的土地谈判权，任何 单位和个人不得剥夺这种权利。其次，要切实实现村民自治，使乡村基层组织替农民说话。 第三，要提升乡村农民组织化程度，让农民在法律的许可之内建立自己的组织，解决农民谈 判能力缺位的问题。
六、完善农村基本的义务教育制度
实现城乡协调发展，全面建设小康社会，应当严格保证农村义务教育的落实。据我院对海南 省3个乡镇“农村适龄学童和家庭主要劳动力的受教育情况”的调查表明，小学教育程度者 占37.5%，初中教育程度者占45.7%，高中教育程度者占15.5%，文盲占1.3%。这说明，有些 农村地区九年制义务教育还远没有实现。这是一个十分严峻的问题。
1、中央财政要大力支持农村义务教育。在农村义务教育总投入中，财政预算内教育 投入严重不足。1994-2000年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为 57.7%。从各级财政教育投入分配格局看，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了 负担农村义务教育经费的责任；县、乡政府财力薄弱，却承担了义务教育经费的绝大部分。 这说明，在我国现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少，实 际上乡镇政府和农民群众承担了主要责任，这一方面导致相当多地区的县、乡财政难以支撑 ，严重影响了农村义务教育的发展，另一方面导致农民的教育负担过重。
2、要动员全社会力量支持农村义务教育。农村义务教育的普及是一项系统工程，需 要全社会的共同关注和支持。尤其在当前我国的教育制度尚不完善的情况下，多种形式的社 会助学还能够起到重要的补充作用，要大力倡导。
3、要赋予农民工子女和城市居民同等的教育权利。在传统城乡分治的政策框架内， 城市教育体制事实上将农民工子女排斥在城市教育门槛之外。城市学校有各种各样的规定， 对农民工子女收取比城市学生多得多的额外费用，而农民工的收入本身就很低，无法保证其 子女在城市正常读书。要尽快取消一切对农民工子女有关教育方面的歧视性规定。
七、要确保农民最基本的人身权利
近些年，由于农村利益关系的变化和农村经济纠纷的增多，对农民人身伤害和侮辱的事件屡 见不鲜。保障广大农民的人身安全是最基本的公共产品，各级党政机关有责任在这方面为农 民提供有效的公共服务。
1、各级政府部门要依法行政，对侵犯农民人身权利的人要实行党纪国法的制裁。一 些地方政府机构甚至执法部门，无视宪法的尊严，对农民和农民工采取简单粗暴的工作方法 ，擅自对农民进行禁闭、肢体残害、侮辱等做法。有的乡镇干部还与地方流氓恶势力相勾结 ，共同对付那些“不听话”的农民。这些做法将基层政权推向了农民的对立面，严重地损害 了党和政府的声誉。
某些乡镇干部和执法人员有恃无恐侵害农民财产和人身权利的行为，绝不仅是“工作方法简 单”、“工作作风粗暴”的问题，而是典型的违法犯罪行为，必须绳之以法。应尽快建立一 系列符合实际的机制，比如农民组织、法律援助机构等，确保农民有能力、有渠道依据法律 对这种现象进行申诉和控告。要纠正各级政府中与宪法和法律本意相抵触的惯例、规章制度 和做法。要坚决查处司法和行政执法人员实施的非法拘禁、非法搜查、刑讯逼供、暴力取证 、报复陷害、徇私枉法、枉法裁判等案件，保护农民群众的人身权利不受侵犯。
2、发挥乡镇人大的监督作用，实现基层政权民主制度创新。《中华人民共和国地方 各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对乡镇人大的职权明确规定要保护公民的人 身权利。但从目前许多地方农民人身权利受到基层政府侵害而无人问津的情况看，乡镇人大 的职能作用，尤其是监督作用并未得到有效发挥。个别乡镇党委、政府负责人唯我独尊，民 主与法制观念淡薄，乡镇人大实施监督的环境欠佳；部分乡镇人大不愿监督、不敢监督。要 切实改进乡镇人大的工作，强化对乡镇权力运行的监督，摆正人大和党政机关的位置，实现 基层政权民主体制创新。
3、提高农民法律意识。积极开展送法下乡活动，加强法制宣传教育工作，增强农民 的法律意识，运用法律武器保护自己的人身权利不受侵犯。与此同时，要尽快在农村建立法 律援助机制。
八、要保障农村基本公共产品供给的有效性
1、给农民基本而有保障的公共产品，保障的主体是中央和省两级政府。以医疗和教 育为例，公共卫生和基础教育作为全国性公共产品，应当由中央政府通过转移支付来提供。 由于我国地区之间、城乡之间在经济与公共卫生、教育发展水平上存在着严重的差异，贫困 地区县、乡两级政府财力十分有限，财力集中于中央财政和省级政府。中央政府有义务通过 政府间的财政转移支付，支持贫困地区基本医疗和义务教育的发展。中央和省两级政府作为 农村基本公共产品的提供主体，是保障的最重要条件。
2、农村公共产品的提供必须有法律的保障。农村的基本公共产品要逐步立法，使之 制度化、法律化。一方面要认真贯彻国家已有的相关法律；另一方面要修改不适应新形势的 法律法规，还要细化和完善相关的法律法规。要逐步加快制度化、法制化的步伐。如：农村 公共卫生条例；农村义务教育实施条例；农村土地承包法实施细则；农村最低生活保障制度 等，各省根据实际情况，提出保障标准。
3、农村基层政权组织是农村公共产品的具体执行者。适应农村改革新阶段的需要， 要加快乡一级政府改革，以为农民提供基本公共产品提供组织保障。
