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[1] 乡村低水平制度均衡：发生机制与破解路径
[2] 中国的二元社会结构与农民权益问题
[3] 二元结构与农民权益
[4] 农民权益保障与公共政策选择
[5] 保护农民权益的五大对策
[6] 关注农民权益保护：一种“国家的社会嵌入与互动论”和立宪分析
[7] 过渡时期的农业税收制度安排与统一城乡税制的时机选择
[8] 农业税制改革的约束机制分析与改革路径探索
[9] 统一城乡税制的时机尚未成熟
[10] 农民负担问题的制度对策探讨
[11] 靠牺牲农民利益推进城市化将是一场灾难
[12] 中国城市化与农民权益保护
[13] 工业化进程中的“三农问题”及其探源
[14] 论农村公共物品供给体系与农民权益保护
[15] 建立大病医疗统筹和医疗救助制度 构筑农村医疗保障体系
[16] 推进当前农村低保工作迫切需要中央财政投入
[17] 如何保障山区农民健康
[18] 从非典看中国农民权益保护
[19] 权力资源、生活机会和财政体制
[20] 用大视野审读农民问题
[21] 怎样才能真正摆平“三农”难题？
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乡村低水平制度均衡：发生机制与破解路径
----一个案例研究 （党国英 作者单位：中国社会科 学院农村发展研究所）
一、引论
本文所说的“国家”是指控制农村和农民的权力体系。
对中国农村发展的理解，要放在国家与农村关系的制度框架下来理解。但对于这个问题，学 术界存有根本分歧。一种有代表性的看法，是说中国自古代（如秦朝以后）就已经形成了相 当自由的社会，包括土地、劳动和资本的自由转移等近日读袁伟时的文章，发现蒋 介石在《中国之命运》里也说“中国人民老早就有了很大的自由，不须去争”。见《蒋介石 ：有心无量》，南方周末，20030320。。而所谓“皇权不下县”这样的历史“史实 ”，常常被用来支持中国古代乡村存在自由经济的论点。我们不赞成这种看法。与欧洲历史 相比，中国经济的要素流动的确要自由得多，但这种自由是由民间流向政府（官员）及其附 庸的自由。一个朝代的灭亡，要素被重新分配，民间的要素增加了，但很快，要素就开始向 政府集中，社会也就出问题，新的农民起义的条件就具备了。专制不创造财富，但凭借自己 的权力将财富集中在自己手里。这种财富流动的自由本质上是权力的自由。要素的自由或不 自由流动，作为一种表象它并不重要，需要把握的是自由流动本身所依赖的社会权力结构。 古代欧洲社会的要素流动的自由程度要大大弱于中国社会，但在大的分封制之下形成了稳定 的贵族所有权，有了相对弱小的王权，为商业资本的积累提供了空间，也为后来的资本主义 发展提供了基础。
“皇权不下县”不过是中国中央集权统治的一种特殊的委托代理机制而已。中央政府不直接 向县以下委派官吏不等于它的权力和利益的诉求不延伸到县以下的乡村社会，否则我们不能 理解皇权是如何生存的。实际上，乡村以下社会在其他方面，例如官员的选拔，皇粮的征收 等，是与高层完全连通的。“皇权不下县”只是节约专制统治成本的办法。
中国和欧洲承重着不同的历史包袱。这种历史包袱成为两方面现代化的不同的起点，我们至 今也并没有抖落掉自己的包袱。从建国后开始的一个时期，国家不仅没有割断与农村的财政 依赖关系，反而通过国家权力的“下县”使这种关系更加深化。改革开放20年，这种关系发 生了变化，国家对农村的财政依赖有了不同结构，相应地，其他一些关系也随之发生变化。 这种变化的一般性分析已经有人做出，本文将通过一个案例对这种变化做具体分析。我们希 望这个案例分析能为其他研究者提供一个进一步思考的帮助。
我们认为，国家的财政控制、政治控制、人口迁移控制和土地控制诸方面作用于农村，形成 了对农村的控制体系，其中，财政控制既是核心，也是目标。
我们的案例分析对象是华北一个县的一个村，但对这个村的分析是在大背景下进行的。出于 某种考虑，我们不便指出分析对象的实际所在，全文设代称X县、B乡和C村。我们对该地的 调查结果形成了包含若干基本信息的村民数据库，同时对县里的相关情况做了调查，重点了 解了乡里的财政情况。为了尽可能减少一般层面上的数据误差，我们还对10个农户的情况做 了详细调查，作为矫正误差的参考或分析时对比。
我们认为，中国农村正处在剧烈的社会转变时期，传统农村社会的解体正在发生，而解体的 类型也丰富多彩。传统乡村社会制度的常态是一种低发展水平的制度均衡。如果没有公共权 力体系的民主化改造，这种均衡的反复打破与反复建立仍处于低水平的简单循环之中，并采 取激烈冲突的形式。中国乡村的一部分仍处于低水平制度均衡之中，而其他部分则处在均衡 的破解之中，但破解过程大多具有强烈的冲突形式。对X县B乡C村的研究，是为了揭示这种 均衡的发生机制与更好的破解路径。本文提供的案例属于解体过程尚未展开的一种类型。或 者从严格意义上说，它不是代表一种发展的类型，而是代表发展过程的一个阶段。我们无意 用这个案例来代表全国的一般情形，但同时也认为这案例在中国仍具有相当的普遍性。
本文第二部分分析调查中涉及的财政问题，用以说明国家与农民之间的经济联系。这是理解 国家对农民实行控制的关键。这一部分将尽可能提供原始数据，以帮助读者自己做出独立思 考。
第三部分将分析控制农民的诸种手段。
第四部分将分析控制的后果即低水平制度均衡的内涵，以及打破这种均衡的可能性。
二、控制的收益与成本--财政分析
（一）基本数据
X县基本数据恕不披露。
B乡有１１个自然村，１２个村民委员会。2001年人口24326人。这个乡的经济发展水平在县 内处于中等水平，农村居民人均纯收入按官方数据为2398元。
C村人口893人。依照数据库的资料以及村干部提供的资料整理，2001年，全村总收入约135 万，人均收入1517元。但是，村里给官方汇报的数字是2257元。从数字整理结果看，这个村 的农业收入和非农业收入各占半壁江山。10个典型农户的人均收入2001年达到2448元，与全 国平均水平持平。这10家农户的经济状况在全村为上中等水平。
（二）C村从农民那里该收多少，实际收了多少？
如果按照村民实际收入（依人均1517元计）的3%加5%来收取税费，那么，全村2001年应收总 额是108374元，人均应收121元。
如果按照村里的上报人均收入计算，收取总额应该是714400元。
如果依照村里实际向农户收取的标准，应该收取总额为191元（样本户数）×893=170563元 。
但是，村里2001年实际收取的税费为121070元（见表1）。
按上面的计算，应收总额与实际收取的总额之差为49493元，相当于实际收取总额的40.8%。 对这个差额，来自村干部的唯一解释是，有一些病残农户是免税的，这些农户分地也比较少 。但按照这个解释，再依样本户的资料做计算，每亩地的税费负担约137元 (未计算机动地) ，总额应该是17.8万元，竟多出了70000多元，差额更大了。从农户数据库看，村里被照顾 的农户（不收税费）所占用的土地不超过20亩，对这个差额没有大的影响。
未及与村干部讨论这个差额，但我们认为，这里的税费征收有不公平的问题，也就是说，相 当一些人不纳税。看起来，问题不在于税费的绝对负担，而在于税费负担的不公平。
表1：C村近几年收支略表
199819992000 2001所占比例备注
收入乡统筹30090300903009030090
村提留32380323803238032380
机动地收入14007008001200这个数与村里的实际 机动地数不一致，存疑
贷款收入27000100001200025000
其他63000620006000058600主要是秋季向农 民预算外收费
收入总计153870135170135270147270
支出 上缴乡统筹3009030090300903009020.4%
上缴村提留3238032380323803238021.9%
干部报酬00000.0%
村公益支出3000035000400003000020.3%
村生产支出10000800010000120008.1%
其他上缴2700021000200001800012.2%秋季预算外 收入给乡的分成
还贷支出02700010000120008.1%(2002年支出2500 0元)未包括利息
劳务支出50005000500050003.4%
其他支出86008800850082005.6%主要是大棚占地补款
支出总计143070167070155970147670100.0%总上缴80 419元
（三）B乡从农民那里该收多少，实际收了多少？
B乡2001年的总人口是24326人。但该乡2001年收到的税费总额为239.4万元。如果依照C村的 负担标准计算，这个乡应该收到税费总额为492万元，其中再按C村的上缴比例54.45%，乡里 应该收到267.8万元，差额为28.5万元，占到实际收入的12%。
如果依照土地面积计算，B乡实际有耕地38910亩，仍依C村样本户的标准，这个乡应该收到 税费533万元，再按C村的上缴比例，应收到292.2万元，与实际收入的差额则为50.8万元， 占到实际收入的21.2%。
如何解释这个差额？显然，我们还是不能用C村的干部所提出的理由来解释。据了解，这个 乡的少数村也有收费征收难的情况，C村在各方面是比较好的。也就是说，在交纳税费方面 ，村与村之间也是不公平的。
税费交纳的不公平，本质上是一个社会的无序状态。在成熟的社会，纳税是公民的第一义务 ，必处在国家法律的严格规范之下。相反，我们的农村社会不是这样，交或不交税费由散在 社会力量在角逐，谁的力量大，谁就是赢家，公共机构与其他力量的角逐没有绝对的优势。 这远不是一个成熟社会的景观。
这个乡的收支情况见表2、表3。
表2：B乡2001年收入（万元）
上年结转
财政专项拨 款各 村交税费借世行和信用社财政返还
单位和个人借款合 计
824.2239.41.26.312.7291.8
2.7%8.3%82.0%0.4%2.2%4.4%100.0%
部分借入可能未包括
差额解释：一部分拨款抵扣了应交款。
表3：B乡2001年支出（万元）
上缴 税费上缴“协税”优抚支出电费支出养车费电话费报 刊费办公费会议费业务招待福利费应付款支出乡级 财政工资其他支出补发工资合计
138.5812.30.85.84.36.72.7
0.87.80.3105.5351.5303
45.7%26.7%0.8%0.3%1.9%1.4%2.2%0.9% 0.3%2.6%0.1%3.3%1.8%11.6%0.5%100%
两项和：219.5万元，占72.4%归还部分欠款县财政发放工资35万
（四）钱到那里去了？
乡村两级公共机构收了那么些钱，总还可以办一些事情，但他们所办的事情并不多，那么， 钱到那里去了？我们先看看C村的情况（见表1）。
按会计提供的数字，C村共上缴乡里80419元，占到总支出的54.45%,人均负担93元。在上缴 项目中，分别是“乡统筹”、“村提留”和“其他上缴”。村提留全部交乡政府，正式的说 法是由乡农经站统一管理，使用权归村集体，但村干部说这个钱从来没有返还。关于不返还 的理由，一个正式的说法是因为有的村秩序不稳定，不能足额上缴统筹和提留，有的村干脆 不交，所以用稳定的村上缴的提留，弥补了缺额，不能返还了。显然，在乡里村与村之间搞 了很不合理的平均主义。
新的税费改革带来的困境。因为乡里的收入要减少，由村提留转变成的正税的20%仍要上缴 ，乡里目前只答应返还这个附加额的20%，而不是全部将附加返还，C村只能得到2000元。村 干部有意见，表示要把附加全部要回。
表1在C村的收入中，有一项叫做“其他”收入，村干部说这是秋季的一种“预算外征收”， 农 民也告诉过我这项征收的存在。过去村里与乡里达成默契，村里可以征收这项收入，但其中 一部分要交给乡里。
村干部说，他们多年没有拿过报酬，所以，表1中的这一项为零。县里为了保证支部书记的 报酬，立了一个规矩，由全县统筹支部书记的工资，交由县里统一管理、发放。有意思的是 ，这项钱款到了县里以后，C村的书记也没有拿上，原因是乡里总有对县里的欠交，县里也 就把这笔专项收入拿来抵补欠款了。
村里支出还有公益支出、生产支出和劳务支出等项。据村干部讲，具体的开支主要是集体活 动用工的支出，修路的支出以及农田灌溉、电力设施的维护等方面的费用。
村里这几年还有一项每年8000多元的支出，是为了给村里搞的塑料大棚占地农户的补助，相 当于给他们的“地租”。这项支出在2002年停了，因为大棚不挣钱，没有人承包，被拆除了 。这也是这个村为农业产业化付出的代价。
我们再看乡里的钱花在了什么地方。
先解释一下第二项支出“协税”。这个东西本意是指“协助收取的税”，是说本来由税务部 门征收的税费，由乡政府协助征收。但有了这个名目以后，县里下指标，一定数量的“协税 ”成为乡政府必须完成的任务。乡政府当然为了减低税收征收成本，把这个任务又进一步分 解，变成了农民负担。
B乡的最大支出是上缴县里的税费，包括一般税费和“协税”两项总额达到219 .5万元，占 到总支出的比重72.4%，占到乡里收来农民税费总额的91.7%。抵扣县里的拨款后，净上缴19 5.3万元，两个比例为64.4%和81.57%。
乡级财政一年发放工资为5.5万元，除以乡里全部由乡级财政发放工资的40名工作人员（不 算各事业单位），每人年工资1375元，月工资115元！工资积欠甚多，但这年的补发工资款 项全年仅1.5万元。
（五）乡村债务情况
先看村里的债务（见表4）。这个表中的数字是由村干部提供的。集体负债总额是13.26万元 ，发生债务的原因是过去修路、扩建学校时没有资金，不得不举债。从目前情形看，这个债 要还上不容易。大体上现在是举新债还旧债。集体同时也是债权人，主要是农户欠了税费没 有交。总体上看，这个村的债务问题不严重。
表4：金融与民间信贷
集体负债总额其中欠银行、年率其中欠农户、年率其中欠上级政府、年率
其中欠商户、年率
1326007860054000
集体债权总额其中农户欠其中商户欠其中上级政府欠其他6500065000
B乡的债务问题可以说相当严重（见表5）。
债务项目占总债务的比重最大的几项依次是：
第一，周转金。这是上级有关部门给乡政府的专项借款，用于农业开发。这个项目最大，占 到总额的19%。
第二，拖欠在职职工的工资。总额达到88万元，比重为16.7%。如果仍然以40个职工计算， 欠每个职工平均为2万多元，这不是一个小数目。
第三，“普九”工程欠款。债务总额是75.7万元，比重为14.3%。中央下了“普九”的指令 ，地方而且是乡政府买单，后果便是债务。这项欠款多年未还，想来债主是多么地绝望。
第四，由乡政府担保的信用社及联社贷款。这项欠款的总额是73.4万元，比重为14%。值得 注意的是，乡政府担保的国有商业银行的贷款非常少，想来乡政府与它们难以“合作”，而 与信用社容易合作，这也许是信用社呆帐、坏账多的重要原因。
第五，工程建设欠款。总额达到58万元，比重为11%。
第六，由乡政府担保的向个人的借款。总额达33万元，比重为6.27%。这项欠款处在继续增 长中。据了解，李乡长个人借款3万元，乡党委刘书记个人借款8万元。他们讲，上面的任务 急，完不成任务要处罚，自己借钱给单位是迫不得已。我问过书记，借这么多的钱是否担心 ，他表示一点也不担心，想来也是。但我在乡政府看见不少讨债的人守着不走，声称要钱， 书记躲不过，笑嘻嘻地应付。
在账本上，我看见还有这样的债主：乡民政所（借2.5万）、乡计生站（0.7万元）、别的乡 政府（1万元）等。想来乡里也有富裕的单位，但这些富单位被垂直控制了，乡里只得向他 们借钱用。
账本上列出的526万元欠债是明账，如果算上截留的“村提留”，数目就更大了。依照C村的 有关数字推算，这个数字很大。据村会计讲，1995年之前，村提留上缴后有5000元左右的返 还，此后再没有任何返还。仅考虑1995年以后的情况，应该增加欠款数在1000万以上。如果 再向远追溯，这个数字更大。
表5：B乡2001债务余额（万元）
2001年初余额2001年末余额2001年初逾期数2001年末逾期数
2001年末逾期数的百分比备注
拖欠在职职工工资7088708816.71%
拖欠离退休工资3.83.83.83.80.72%
拖欠教师工资252525254.75%
2000年5月教师工资开始由县里发放
县财政局垫款2.89.52.89.51.80%
例如：年末订报款先由县里付款，后扣还
周转金1241249010018.99%
财政借乡政府用于开发项目，1%的占用费
担保的国有商业银行贷款1.41.41.41.40.27%主要是工行
担保的信用社及联社70.873.470.873.413.94%
担保的向单位借款2017.52017.53.32%
担保的向个人借款283328336.27%
“普九”工程欠款75.775.775.775.714.37%
购车养车欠款101110112.09%
会议招待等欠款19.52019.5203.80%
电费3.53.53.53.50.66%
印刷办公欠费5.56.85.56.81.29%
工程建设等58.158.158.158.111.03%修路、市容
总计518.1550.7484.1526.7100.00%
（六）乡村财政与县级财政的关系
从县里的资料看，农民对县财政的贡献仅为732万元，占到全县财政收入总额的11.3%，按照 我对乡村两级财务的资料分析，这个数字被大大缩小了。这是“协税”作的怪。“协税”在 县里是工商税，但实际上它被分摊到了农民头上。“协税”这个东西摆不在台面上，所以， 在县里的税收来源上没有这一项。
我们来算一算农民究竟对县里的收入有多少贡献。
如果依1亩地交纳税费137元计，全县农民对公共事务的纳税总额为6567.4万元，超过了2001 年全县财政总收入。
如果依村里向政府交纳的收入比例为54.45%的比例计算，全县财政应收到农民的税费总额为 3576万元，占到县里财政收入总额的55.2%，占到“县级税收”的66.5%。
必须特别注意，村里向乡里是净上缴，乡里向县里也是净上缴，而县里向市里是负上缴，造 成的局面是收入重心在村里、乡里，而支出重心在县里。现在进一步描述这种关系（表6） 。从这个排序表可以看出，最难受的是乡政府，最好过的是县政府。由这项计算，我们也可 以理解，为什么乡级领导干部说自己的日子最难受。从乡里的支出表可以看出，乡里的支出 本质上没有什么公共支出，只不过是在维持这个机构，而维持这个机构的目标是承接县里的 各项任务，为县里服务，他们的支出是十分刚性的支出。简单说，乡里几乎没有什么自己可 机动支配的财力。
表6：2001年村、乡、县各级支出占收入的比重排序
比 重140.9%45.5%27.6%
排 序县村乡
注：县级收入中包括中央收入，支出中包括转结下年支出。
表7：X县财政收入状况（万元）
全县财政总收入
收入按分税制划分收入按征收系统划分
中央两税县级税收国税局完 成地税局完 成财政局完 成
20006610140852021841
20182751
2001648211055377140719583177
收入按类别划分
工商税农业四税专项收入
国有资产经营收 益行政性收 费罚没收入其他收入政府基 金收入
200038597327615581950168588
2001336560441130458493653738
表8：X县财政收支平衡状况（万元）
县级财政收入上级各项补助上年结转上解上级支出当年财 政支出结转下年支出平衡项
200052023126148-594-7809-730
20014639471875-299-8177-9560
（七）税收成本分析
因为没有直接观察税收过程，不好按照会计方法来计算农村税费成本，而且这种方法也不好 。下面我们以定性分析为基础，作一个简单的成本分析。
分析的办法是参照一个民主乡村社会，在这个系统里不发生的费用可作为税费征收的成本。 其实，这个系统也不必跑到美国去找，在中国就有发生；当然，美国社会的情形也是我们的 参考依据。在这个系统里，公共议事活动是大家自愿的，税收不是由政府官员直接征收，而 是由税务部门来单独操作。更重要的是，在最基层的小社区，成熟的民主社会里不会发生多 少行政费用，官员是志愿者来承担，这在西方发达国家是普遍的，在中国也是存在的。那些 选举搞得好的地方，村干部能够承诺不要报酬，甚至拿自己的钱用到公共事务上。
在民主政治条件下，我们设想乡镇一级也可以发生志愿者服务的情形。
在从C村和B乡的情况看，真正的公共事务在本质上没有发生，两级干部几乎以收取税费为使 命。有人会以为维持社会秩序是一笔重要开支，其实，在民主政治的条件下，这笔费用也是 很小的数目，根本不需要组织什么“巡逻队”。据此我们认为，以下几项列为成本因素是合 适的：
第一，村级支出的80%。从C村的情形看，这个估计是合理的。
第二，乡政府的全部支出（未包括一些自收自支服务单位的支出）。
第三，村里因为税费负担不公平而发生的隐蔽成本，具体是村里应收而未收的差额。
如果依照这样一个分析，B乡的税费征收成本总额的计算是：
村里发生的每元税费成本是：67200×80%+49493）/84019=1.23
全乡的税费成本是1.23×239.4（村级）+835000（乡级）=3779620
这个乡的税费成本是税费收入的1.578 倍。
如果把上缴县级财政的2195000作为税费净收入，则税费成本是税费净收入的1.722 倍。税 费净收入占实际公共负担的比重为2195000/（3779620+2195000）=36.7%。
关于上面分析的理论含义一定是非常丰富的，但这里不想就此展开讨论。
表9：2000年度X县财政收支细目
收入项目 支出项目
增殖税1726基本建设支出141
营业税574企业挖潜改造资金90
消费税115科技三项126
企业所得税406支援农村生产233
个人所得税777农业综合开发1716
城市维护建设税147农林气象等事业费187
固定资产投资方向调节税3文体广播事业费174
房产税73教育事业费1567
印花税5科学事业费16
城镇土地使用税22卫生经费279
车船使用税和牌照税5税务财政统计审计等事业费181
屠宰税7抚恤和社会福利救济231
农业税267行政事业单位离退休经费821
农业特产税326社会保障补助支出106
耕地占用税130行政管理1149
契税9公检法司363
专项收入76城市维护150
行政性收费81支援不发达地区419
固定资产经营收益155专项支出49
罚没收入950其他支出775
其他收入168政府基金576
政府基金收入588
合计6610本年支出合计7809
备注：未取小数。
（八）公共物品供应高度匮乏
Ｃ村给人以经济发展相当落后的印象，其实，这是华北农村的缩影。首先是生产与生活的基 础设施差。该村距离一条县级公路约1公里。这条县级公路曾多年失修，全路坑坑洼洼，直 到2002年才由县里出资重新整修。由这条县级公路通向村里的引路，由村里筹集资金在2001 年硬化铺装，此前则是一条土路。公共道路比较平直，但完全没有硬化，且非常窄，只能是 车辆的“单行道”。村容村貌整体上显示出某种衰败、萧条，时代发展在这里给人以停滞的 感受。
一个800多人的村落何以如此破败？究竟是什么原因，还需要深入调查思考。我在此次调查 中先与村干部算了一笔账，如果对这个村的基础设施做起码的投入，需要多少资金？事后我 又了解了相关投入的价格。表10是算账的结果。如果沼气由公共资金补一半，则一共需要27 2800元的资金，可以解决目标建设所需要的资金。大体上每户人家平均负担1000元，这是农 民不足两年的税费负担，然而，要解决这个问题竟是一件困难的事情！与其说这是一个财力 问题，不如说是一个制度问题。中国农村普遍的公共物品供应水平低的状况及其原因，由此 可见一端。
表10：Ｃ村基础设施现状、假设目标与资金需求[HJ1mm〗
外联道路村内道路电力设施自来水电话会议中心文 化活动中心沼气系统医疗所
现有情况水泥路1条，1000米两条土路主要街道700+500米通电，三台变压器
没有40多户没有没有没有私人一所，估计投资1万元。但条件非 常简陋
假设目标暂时不动4米宽柏油路街道暂时不动压力罐设备等
农户自己投资正房5间房，配方2间，共230平方米与会议中心合起来户均一套 建一个甲级卫生室，3间房，药品等
单位投资量25-30/平方米10万元包工包料，1平方米３０ ０元400元包工包料，1平方米３００元
总计底线120000元1000069000元90000
28800+药品投资10000元（药品可私人投资）
备注：如果沼气由公共补一半，则以上共需投资272800元。
管理已经没有意义。乡里的公共管理职能是如何发挥的？这次调查发现，乡一级权威机构仅 仅在财政能力上看，就不足以承担公共管理职能。乡里的工作人员，如果没有被列入县里的 公务员编制，工资没有保证，有的工作人员的工资拖欠在2年以上；欠款甚至到了乡伙夫的 食物原料的采购支付上。在我调查的前后，就有乡干部到县里为偿清工资而“上访”的事情 发生。来乡里“闹事”的人中，也有一部分是讨还乡政府的欠款。乡里的主要负责干部要花 很大精力来应付这些人员。
在与县里的工作承接方面，乡里的工作是对县里工作的“复制”。最重要的工作依次是：征 收税费、维护社会稳定、配合县里的中心工作（不同时期有不同的重点，如农业产业化、乡 镇企业发展）。过去县里的计划生育曾经十分重要，但目前已经发生了变化，不再成为最难 做的工作。
乡里的公共建设几乎谈不上。从乡政府自己的办公设施上就可以看出乡里的尴尬。办公房屋 、公共食堂和厕所急需投资改造，但何时能落实资金根本不清楚。乡里对村一级的公共投资 的补助，更谈不上。这个乡有几个村由于地下水位下降，近些年开始吃苦水，没有资金打深 井，乡里没有可能解决这样的问题。
三、控制方式
从经济学的角度看，所谓国家对农民的控制，是指国家对农民拥有的生产要素的流动的限制 ，以及国家对农民的公共生活的限制，后者包括国家限制农民对公共权力和公共生活方式的 自由选择。
上世纪80年代前的几十年，国家对农民的控制程度可能为一切历史时期之最。80年代以后， 国家对农民的控制程度大大减弱，农村生产力因此跨越了一大步，用“第二次革命”形容这 个变化，一点也不为过。但是，国家对农民的控制在目前还没有根本动摇。我们可以从C村 的制度环境看出这一点。
（一）公共权力的控制
C村的权威管理机构是村党支部。村里有31个党员，党支部书记是由党员选举的，但乡党委 对选举有很大影响。村委会班子是健全的，但显然从属于村党支部。村委会选举很早就进行 ，村会计还提供了每一届村委会班子的选举情况。据样本户调查资料，选举的程序是不符合 中央政府法规的，但农民对此的反应十分漠然。
当代中国农村社会处于一个垂直控制系统，从中央到乡一级政府，都对农村的经济政治活动 有很大影响。从调查看，影响村经济政治活动的是县一级权威机构的控制，而乡一级政府的 独立性很弱。为考察这一方面的情况，我用相当一些时间阅读了2001年度的县里主要权威部 门下发给乡里的文件，了解到从一般访谈所不能掌握的某些情况。
县一级对乡村两级的控制主要表现在以下几个方面：
第一，财政控制。乡里的财政独立性很弱，村里更不用说。村提留交乡，乡统筹交县。甚至 村党支部书记的报酬也由县里统筹。这个情况前文已有分析。
第二，人事控制。乡里的每一个机构设置以及人员编制，都由县里决定。在乡里财政极为困 难的情况下，只有县里列入公务员编制的人员才有工资收入保障，这对乡里工作人员的行为 有很大影响。
第三，直接管理活动的控制。例如，县里对农业种植活动做了大的规划，并 用指标控制的 办法落实到乡里，乡里再用指标控制的办法落实到村里。县里提出“一村一品”的口号，也 会对乡村的农业活动产生影响。县里组织为发展蔬菜大棚种植，给乡村两级有指令，村里干 部一定会做出安排。调查期间，C村正在拆除塑料大棚，因为农民的计算是这种办法得不偿 失，但当初的决策直接来自县里。
第四，大的政治经济环境控制的影响。这个县是农业县，但县里的经济发展导向是发展工业 ，而直接动力是增加财政收入。从县里的工作文件看，县城建设，开发区建设、投资环境的 改善，是县里的中心工作。县里还专门下发文件，约束审计部门和公安部门，以确保投资环 境的“宽松”（见表11）。在关于“富民”与“强县”这样的不同的工作目标的选择上，县 里所取的是后者，而不是前者。
第五，传递高层政治压力。一般来说，高层关于全局工作的任务，都会在县里下发的文件中 反映出来，例如打击法轮功分子、维护社会稳定，减轻农民负担等。但在调查中发现，有的 高层下达的工作任务，只有文件传递，并没有实际真正的落实。我注意到县里曾发文件要清 收信用社逾期贷款，并有严厉的处罚规定条款，但问及乡里工作人员时，他们说此项工作并 没有真正落实。在落实中央政府关于农村土地政策的问题上，县里对乡里抗拒是默许的。
（二）土地控制
如果一个社会能控制农民的土地，大体上就在整体上控制了农民的全部生活。中世纪欧洲对 农奴的控制，重要原因是贵族控制了土地，因为农奴不可能通过市场关系得到土地。但欧洲 对土地自由交易的限制同时也限制了贵族之间的土地兼并，使欧洲社会得以长时期稳定。
在一定历史条件下，土地交易会有“自由”的假象。在中国的传统社会，有两种情形需要注 意。在第一种情形下，土地交易是“自由”的，但由于这种交易没有民主政治这种社会条件 ，交易的结果是土地持续向政府官吏及其附庸手里集中。在第二种情形下，由于官方税收把 农民剥夺到底线生活水平，农民事实上变成了政府及其附庸的农奴，法律上的土地所有权被 贬值，“经济上的土地所有权”归政府所有。在后一种情形下，土地交易的规模会减少，可 能会出现小土地经营，如1949年的陕西关中地区那样秦晖、苏文《田园诗与狂想曲 》,中央编译出版社，1996年1月版，53页。。
表11：X县权威机构文件内容的分析
发文单位发文数量标题涉及农村的数目内容涉及农村的数目
涉及农村的主要内容正 文总页码
中共X县委（或与县政府联合）42635
投资环境创建（“五不审”：内外资企业在初创时期不审；自筹资金建设不审；先进企业不 审；已经经过执法部门检查过的不审；涉及我县外在形象的不审。其中对公安局的规定：“ 对县委、县政府确定的重点涉外宾馆、饭店，未经县委、县政府主要领导批准，任何单位不 得随意进行检查；对其他各类服务娱乐场所的治安检查须经县委、县政府主管领导批准，由 责任区民警或治安部门实施。不准超越辖区职权，乱查乱罚）、社会治安、农业产业化、加 快城市化步伐、国家菜篮子基地、乡镇企业、整顿农村后进党支部、科教兴村（一村一品） 、10天集中“惠农”活动（农业三大主导产业：蛋鸡存栏1700万只，蔬菜种植12万亩，其中 大棚蔬菜3.5万亩，花卉种植2万亩）、清收农村信用社到逾期贷款、征订报刊（先后文件矛 盾）、殡葬改革（完成100%的火化，奖励乡镇四个干部各2000元）、建设农产品批发市场、
347
县党办、政府办14211
打击法轮功、农业产业化、发展乡镇企业、乡镇巡逻队工资经费、取消农村招待费、征订报 纸（3个）58
县委组织部111
“农村支部书记工资仍由各乡镇在三项提成的管理费中提取，7月底前务必足额上交县财政 局。评优一票否决。B乡73501元（实际上有25个乡，平均3000元）2
县委宣传部111
紧急征订《学习江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话》和《马克思主义思想方 法论简明读本》的通知，副乡局级以上的干部人手一套，定价分别为13元、10元。2
县政府、政府办1218
确保财政收入（南徐乡的定额包括：国税28万，地税中“直收”8万，“其他收入”40万） 、征收乡镇企业管理费（此为国务院保留项目。全县合计22万）、组建专职巡逻队、激励农 村税费征收（规定乡统筹上解县财政专户储存。有奖励）、税源普查。53
目前中国农村的土地制度是“家庭承包经营制度”，这个制度的最大问题是三个方面：
第一，农民的土地不能资本化，也即农民把自己的土地权利转化为从事其他职业的资本。现 行法律规定，农民进城从事其他职业，并迁移户口以后，必须把土地交回“集体”。这种剥 夺是很不公正的。这是对农民进城的最强有力的控制。
第二，干部拥有土地的实际控制权，埋下了公共权力腐败的祸根。公共权力延伸到私权领域 ，没有不发生腐败的。
第三，土地资源浪费。首先是土地关系不稳定引起的土地利用的低效率；其次是大量土地转 移用途或改变所有权，但农民得到的补偿很少据袁一泓的报告，全国年度建设占用 耕地总量由1999年的20.5万公顷，下降到了2001年的16．4万公顷。但土地市场秩序现状仍 然令人担忧，土地违法犯罪案件没有得到遏制。有业内专家估计，80年代末以来，土地出让 、转让所造成的国有资产流失最保守的估计每年也达100亿元以上，“比走私造成的损失还 要大”。 《21世纪经济报道》，2003年2月23日。。
以上这三方面的问题，原本是中央政府以及相关的政策设计者所想要避免的，但偏偏没有避 免的。这本应该引起高层对土地制度的反思，但这种反思却没有发生。
我们在调查中了解到，X县、B乡和C村完全依照自己的需要来控制土地，中央政府的要求似 乎没有什么影响。
我们去C村的时候，正赶上乡政府安排一项“中心工作”--调地。乡里大部分村都在不断 调地，大体上是2-3年调一次地，主要是为家庭人均土地减少的增加地，为家庭人均土地增 加的减少地。但这种调整限于“边际调整”，即某一时候“大调整”中确定的人均土地数量 不变化，也就是说“份地”不变化，走出一人腾出一份地，便划给某一家庭的新增人口。如 果等地人口大于腾出的土地份数，就要排队等候；如果发生相反的情况，即家庭人口减少多 出了人均土地面积，但没有因家庭人口增加而需要土地的人，那么，一般的做法是这个家庭 继续种地，同时也要按地交纳税费。
收回土地的情况大略是：1、女儿出嫁；2、家人死亡；3、当兵转志愿兵后10年（民政局有 文件）及转干；4、家人大学毕业后分配工作；5、无交税费能力时，只分给每人半亩口粮田 。
增加土地的主要情形是：1、出生人口；2、由外村娶来媳妇。
在调查中，我注意到，调整土地有两方面的积极性，一方面来自农民，一方面来自干部，所 以，这项工作总的来说容易进行，中央政府的政策受到一致“抵制”。在农民方面，他们的 直接反应是，土地是吃饭的根本，人增加了，就必须增加土地；人口减少了，占有多出的土 地也不合理，应该交出。这当然是一种平均主义的思想，但这种思想不能归结为农民的愚昧 。平均主义是一种降低生活风险的保险思想。当然，这种思想并非不能变化，对此我们后面 再做分析。在干部方面，热衷于调地是为了保证税源。如果不调地，在三五年里，有的人家 的平均土地增加了，有的人家平均土地减少了，后一种家庭便有了不纳税的理由。这不是推 断，实际情形就是如此。
对C村土地制度的了解，与全乡的情况大抵相同。依照前面的分析，C村的农业收入相当重要 ，所以，这里的农民对土地相当依恋。村里在80年代初实行了土地承包制度，以后这个制度 再没有变化，但中央政府要求实行的“增人不增地，减人不减地”的制度基本上没有执行。 所以，这个村的土地在农户家的分布比较平均（见表12）。
表12：C村土地使用情况（单位亩）[HJ1mm〗
口粮田承包田机 动田目前土地承包情况
不种地户0
1305.437. 3
13户91户、326.2亩[JP4]118户、828.5亩16户、188亩0
租入土地户与租入总面积：38户、90. 6亩
租出土地户与租出总面积：14户、55. 3亩（集体租出37. 3亩）
备注：零散树木折合8亩林地。旧河道原为荒地，现为集体机动地，产量不高，地势低 洼，害怕洪涝。
土地承包的计算是以小组（原生产队）为单位的，但人均数量差别不大，只是机动地的数量 有些差别，但关于机动地的情况究竟如何，我还未搞清楚。与村干部了解土地情况是比较困 难的，大概这里有敏感的利益问题。干部们的信息表明，集体掌握的机动地在最多的时候达 到过80多亩，后来因为补地等原因有所减少。据村民讲，村里有机动地，具体是多少也说不 清楚。上表的机动地的数量是根据“C村农户数据库”推算出来的。机动地倒也没有占到总 耕地面积的5%。也有村民反映，由于人口减少，或由于开垦新的河道地，地多出来了，村干 部就将地另外发包，每亩价格在70-150元之间。
据农户数据库资料，全村土地的实际流转面积是55.3亩，占到总耕地面积的4%。全村土地集 约经营几乎谈不上，承包20亩以上土地面积的为零。
村干部也是主张调地的。书记对调地的态度，与他对“中央政策”的理解很一致。他认为， 制度是“三十年政策不变”，而不是“承包地不变”。农民似乎接受这种制度，承认它的合 法性，认为闺女嫁人、老人死亡，应该退出土地。也有村民反对年年小调（样本户调查证明 ）。书记说的做法是：减人退地，增人增地，边际调整，顺序等候。
在调查中，我注意到一些思维敏捷的农民反对调地的态度。按照他们的意见，还是把土地分 给农民好，这样有利于农民对土地的长期投入。至于防止土地占有不公的情形发生，大部分 农民们没有成熟的意见，但我与一位农民作了比较深入的交谈，还是可以发现彼此间有相当 多的共识。在调查中我体会到，农民完全有可能接受现代产权观念；农民对平均分配土地的 承包制的欢迎，在本质上是一种假象，它是对强大国家对农民进行控制的一种观念反映。
（三）劳动力转移控制
我们可以设想，如果对劳动力的流动不加控制，正式制度和非正式制度也都不包含歧视性因 素，同一质量的劳动力的报酬应该是相同的，但从调查看，实际情况远非如此。请比较下面 几个计算结果。
第一，在C 村，如果按一个家庭种5亩地，工资按每年240个工作日、每个工作日按20元人民 币计算，每亩地地租按100元计算，流动资本按1000元、资本价格按5%计算（不考虑固定资 本），则这个家庭农业经营的赢利为-3245元。
第二，在C村，一个拥有5亩地、两个劳动力的家庭，每个劳动力的农业经营的实际年工资为 777.5元，月工资则为65元。
第三，在C村，农业收入占了总收入的半数的，但创造这一半收入的劳动力却占了劳动力总 数的72%。
第四，笔者特别对乡外打工与乡内打工的情况做了区别，乡外与乡内务工人数比例为63：37 ，但乡外与乡内务工收入比例：92：8。按这些数据计算，乡外务工的人均收入是乡内务工 人均收入的6.759倍。
第五，对常年外出打工者按照学历分组计算，发现初中毕业和小学毕业的务工收入月均工资 均为428元，没有差别；高中毕业生的月均工资为495元，仅比初中毕业的工资高出15%。另 据互联网查询，2001年北京市工人的平均工资为1435元，是外来高中学历的打工者的工资的 3倍，而一般来说，北京市工人的学历在初中和高中之间。考虑到外地民工的工作时间长于 市民的工作时间，这个差别会更大。
上面的计算结果只能说明这样一个事实：我国劳动力市场对农民工存在严重的就业歧视，这 种歧视不仅使同样学历的劳动力的工资产生巨大差异，也使不同学历的农村劳动力应有的工 资差异被抹平据苑鹏女士的调查，在南方的一些地方，初中毕业和高中毕业的打工 者的工资有明显的差异。这可能意味着南方的就业市场的市场化程度高于北方。C村的打工 者绝大部分在北方。。
对农民工的歧视，有的来自正式的制度，有的来自非正式的制度，前者如行业就业的限制， 社会保障进入的限制等；后者如企业老板的工资待遇歧视，工作条件方面的歧视等。这些问 题本文不做细致讨论。
下面提供读者经过整理的一些数据，也许读者会从中有其他发现。
表13：Ｃ村收入情况分析
农业收入非农收入
种植业收入匡算牧业收入匡算非 农总收入
其中：
业主经营收入各种务工收入其他收入
5000001668006878809768055540034800
三项比例：36.9%、12.3%、50.8%
7.2%41.0%2.6%
总收入1354680人均收入1517
离乡外出务工人数、收入乡内务工人数、收入
人数收入
其中常年外出务工人数其中常年外出务工总收入人数收入
11351173071394080
6743670
乡外与乡内务工人数比例：63：37
乡外与乡内务工收入比例：92：8
表14：C村农户职业类型
纯农户113
农业兼养鸡业7
农业兼打工78
农业兼养鸡、打工3
农业兼工业投资、打工1
农业兼服务业投资、打工2
纯打工户2
农业兼打工、第三者收入4
农业兼服务业投资11
农业兼工业投资工4
农业兼第三者收入9
纯第三者收入3
失踪1
总计238
备注：“第三者”是指退休者、嫁出去的子女等非在籍人士、某些机构的正式职工等，他们 给在籍农户提供了收入。
（四）农村资本积累与流动
在当今中国条件下，纯农业经济几乎不可能成为资本积累的源泉。我们对C村的考察可以证 明了这一点，尽管因为农民不愿意透露相关的信息，使我们对这方面的考察很不充分。我们 观察到的情况是：
第一，农民事实上没有能力进行资本积累。大部分农民毕生为两件事情奋斗，一是为儿子盖 房子，一是为儿子娶媳妇。一般农户在完成这样两件任务以后，也就一贫如洗了。如果儿子 多，日子过得会更艰难。
第二，农业产业化对提高农民的积累能力没有显著影响。C村的畜牧业以养鸡为主，这与政 府的大力推动有关，但养鸡收入极不稳定。鸡蛋的价格和鸡瘟，是养鸡业的两大杀手。这个 村的许多养鸡户失败于鸡瘟。政府还推动过塑料大棚，并给过农民补贴，但因为投入产出比 很不理想，塑料大棚种植难以为继，大棚被拆毁了。政府也号召种植优质小麦，但这种小麦 比一般小麦高出的价格不能补偿它的低产量带来的损失，农民也不爱种。
第三，农民之间有广泛的借贷行为，与国家信贷部门的联系很弱。一般是谁家盖房，就借入 ，等到债主也有类似盖房的活动，再归还。这类似于一个借贷合作社。只有少部分农民在国 家银行有数量不多存款。
总体上说，除了财政渠道的国家征收之外，C村的资金运行具有很强的封闭性。有一个必须 回答的问题是，为什么在其他一些地方能通过农业产业化的发展打破封闭，而X县一带却不 能打破？我们认为这与商业资本的渗透、生产地距离大型市场的路程有关系。
四、控制的后果--低水平制度均衡
在强大的国家权力体系下，一个村落可能形成一种低水平的制度均衡。我们认为，C村大体 上处于一种低水平的制度均衡。
（一）低水平制度均衡的内涵
所谓制度均衡，是指一个体系中的各种力量不愿意用新的制度来替代目前的制度，也就是说 ，他们都认为，现存的制度对自己是有利的。当然，我们说的制度是实际发生作用的制度， 而不是中央政府想推行的“三十年不变”的土地承包经营制度。农民和干部一致认可的制度 是维持土地平均分配的制度。在X县一带，大部分农民能接受这种制度。相关各方面的态度 ，前文已经有详细说明。
与这种土地制度为核心的制度均衡有关的其他社会特征是：生产规模的简单维持；公共品供 应的高度匮乏；以家庭为主、民间借贷为辅的保障系统等。这些特征在前文已经有所涉及， 这里不再展开讨论。
这个低水平的制度均衡体系当然和外部世界也有资源的交换，但这种交换在一定条件下不至 于形成对制度均衡的破坏。
第一种与外部世界的交换是农民交纳税费。但从C村看，农民的交纳没有换来公共服务。交 纳税费只是养了一个国家权力体系最末端的那一部分。这也许可以说是属于马克思讲的那种 “异化”的情形。
第二种与外部世界的交换是农民进城务工。这些民工不能长期在城市落脚，土地羁绊着他们 ；他们不能用土地换来城市的住房。一个年轻人，一般是在结婚前进城打工几年，结婚后守 媳妇几年，然后又开始打工，到４０岁以后，打工的优势没有了，再回到农村种地，同时用 自己积累的财力考虑为下一代盖房。
第三种与外部世界的交换是农产品与生产资料和部分消费资料的交换。在土地耕作面积十分 小的情况下，产品数量极为有限，使这种交换只能维持规模不变的再生产。
一些头脑灵活的村民有可能积极介入外部市场经济，从而退出这种低水平的制度均衡。这些 居民在发财致富以后一般也迁居城市，对村庄居民的影响可以说是波澜不惊。
（二）打破低水平制度均衡：简要的理论分析
低水平制度均衡长期不能打破意味着农村社会的停滞，这种停滞不仅使农民痛苦，也使国家 的现代化目标不能实现。但如何打破这种均衡，却是一个与民族生死存亡攸关的问题。
在一个村庄，少数几个人跨入开放性的主流社会并不意味着农村社会的转变，关键是大部分 村民怎么样走出内向型的传统农村社会。对于这个转变，有许多学者提出了重要意见，其中 有代表性的意见，一个来自美国经济学家刘易斯刘易斯，1954，二元经济论，北京 经济学院出版社，1989年。，另一个来自美国社会学家米格代尔《农民、政 治与革命--第三次世界政治与社会变革的压力》，J·米格代尔著，李玉琪、袁宁译，中 央编译出版社1996年版。。
刘易斯主要从资本与劳动力的关系上考察农村传统社会的解体。他提出二元结构理论的目的 主要是为了说明不发达国家的资本积累的特殊条件。他揭示的机理是，劳动供给的无穷弹性 ，导致了工资水平的长期稳定，从而为利润水平的稳定创造了条件。利润的持续稳定增加导 致积累增长，是吸收劳动剩余的关键条件。刘易斯特别强调不断积累资本对于不发达国家经 济迅速成长的意义，认为有一个较高的边际储蓄倾向对于不发达国家十分重要。刘易斯这个 接近古典主义的论点不应该说是错误的，但这个理论的政策含义不很充分。
社会学家米格代尔的分析有比较充分的政策含义。他认为，传统农民进入现代化进程是被迫 的，而不是主动的。农民所受到的压力是：(1)人口增长。农民本来有调节家庭规模的机制 ，但死亡率下降得太快，社会机制来不及进行调整和适应。(2)政府税收和中间商的盘剥， 迫使农民进入市场，变卖农产品换现金。(3)工业品与专业性服务进入农村，严重地破坏了 农村手工业者的收入。(4)一些农村领袖在外部社会取得成功以后，不再愿意承担保护社区 农民的义务，社区内部规则和组织受到破坏，农民在社区内部不再能得到安全。在这些压力 之下，一般农民家庭出现家庭预算危机，农民不得不寻求克服危机的办法。
克服危机、实现转变的办法有传统的，如开垦荒地、家族械斗以及宗教教派之间的残杀。但 这些办法最终不是克服危机的出路。
比较积极的途径是长期或短期移居（打工），面向市场组织生产，采用新的生产方法，寻找 新的资源等一切扩大对外界参与的途径等等。只有通过这个途径，农民的转变才能“终成正 果”。然而，这个转变之路却是布满荆棘、充满血泪的道路。在这个转变过程中，如果政府 的政策合适，则农民的痛苦会少一些；如果政府的政策不合适，则不仅农民的痛苦会加深， 全社会的安定也会遇到挑战。
然而，历史的经验却总是揭示出一个人们不愿意面对的事实：在这样的转变中，农民很难获 得真正的帮助。米格代尔总结说，腐败、垄断和社会结构不完善是把农民推向痛苦深渊的三 大因素。“贿赂最终提高了种植商品作物的成本。”“农民经常要面对一个贪婪、需要高额 赋税养活的剥削性的政府组织。有时，他们还得给地方军阀和其他有势力的人纳贡。这些情 形阻碍了农民进行经济革新，阻碍农民积极参与市场。”其中最可怕的是政府的税收。“在 一个内向型农村，假使农民仅仅能够保持低水平的预算平衡，那么任何一种税收的增加，都 将导致农民陷入绝境。”更有道路不畅、市场渠道阻塞、仓储能力不足、信用机构的歧视、 荒唐离奇的政府干预等种种社会经济政治结构方面的不完善，使农民无法摆脱生存型农业。
应该说，米格代尔所说的这些东西，Ｃ村的农民差不多都遭受了。米格代尔没有讲的东西， Ｃ村的村民也遭受了，如土地的高度稀缺和城市劳动市场所受的歧视。如果所有这些困扰农 民的因素不祛除，或者至少在程度上不能有所缓解，我们的政府和社会能长治久安吗？或者 ，即使我们的社会能够“长治久安”，难道我们的社会长久地脱离主流社会算得上人道吗？
（三）打破低水平制度均衡的现实路径
低水平制度均衡是国家权力体系对乡村长期控制所产生的结果，所以，打破低水平制度均衡 关键是要调整国家权力体系与乡村社会之间的关系。毫无疑问，如果不调整这种关系，像Ｃ 村这样的千千万万农村社区是不可能打破低水平制度均衡的，甚至只能使情况变得更糟。如 有人不相信这个话，请到一个这样的农村住两个周吧。
这里我们不想扯开来讨论这个问题，仅紧紧围绕Ｃ村的情况，说明调整这种关系的直接意义 。
1、解除对农民的身份歧视，有可能减少农民数量18-23%，增加部分农业家庭的土地经营规 模68%，增强社会转变的物质基础。
Ｃ村71人常年在外打工，其中男子55人。这意味着，如果解除身份歧视，并辅以其他调整， C村会有55户、至少165人移居到城市生活，分别占到总户数的23%和总人口18%。从动态看， 这个数字还会更大。
这个村有38户人家租入土地，总共承包251亩地，另租入土地90亩。可以把这些农户看作种 田优势户。如果把进入城市的农民的土地转给他们，他们的土地耕作面积可增加68%，达到5 07亩，平均每户的耕作面积可达到13.4亩，这个数又比全村户均数多出约100%。从动态看， 这个数字还可以更大。人们不难判断，这个推理放到全国，对于改变中国农村的经济、政治 和社会面貌，具有极为重要的意义。
关键问题是这部分移居城市的人口能否用转移土地的收入换到城市的住房。我们以为这个问 题不难解决。就C村看，如果没有高额税费和体制性因素造成的价格扭曲，1亩地的地租可达 到150-200元，取中数180元，一个家庭5亩地可在一年收到900元。这个价钱可在中小城市租 到1-2间房，且这种房子不需要是简易的违章建筑。
如果900元这个价格资本化，也就是出卖土地，那么考虑到产权清晰带来的产权的升值（如1 50%），5亩地可卖到7万元。这个价格可在中小城市买到一个小套住房。就是在北京市，如 果没有政府的不合理收费和房地产公司的暴利，也可以在郊区买到小套住房。
有没有人能买得起地？可能有人买不了，这个时候就需要信贷机构发挥作用。在发达国家， 信贷机构资助农场扩大，是比较普遍的做法。
分析到这里，人们一定注意到了，上述过程要发生，必须解决土地制度以及税费对土地价格 的扭曲问题，而后者本质上是公共权力体系的再造问题。
2、通过农村公共权力体系再造，实现社会结构转变，并可减少税费70%。
从我们对X县的考察看，目前的公共权力体系实在不能为农村提供有效的、充分的公共物品 据农民告诉我，在20几年前，农村公共权力体系还远没有现在这么庞大，但那时的 社会秩序很好，农民去集市卖木头，头集没有卖了，把木头搁置集市，下次来再卖，木头还 不会丢。由此看来，一个乡村社区的秩序，的确和政府的规模没有多大关系。
。实际上，以政府形式出现的公共权力没有能力满足公共需求，反倒积极 介入了私人事务（经济学上私人物品的供应），控制了土地的分配活动。如果没有这项不该 有的活动，目前的公共权力体系将会有很大不同。公权过度干预私权，是腐败的根源。
对公共权力进行下述改造是完全可能的。
（１）把征收税费从乡政府的日常工作种完全独立出来，大幅度降低税费的征收额。我们在 四个假设下算一笔账：第一，县政府不取农民的钱（这个假设符合国家的政策，但实践中没 有行得通；县政府只能使用非农经营的税费）；第二，村一级实行公共事务的志愿者制度， 公务人员不取工资；第三，乡级公务人员的工资及公共活动支出由农民承担；第四，征收税 费是平等的。在这四个假设之下，以前面交代的有关数据计算，
【1-｛(219.5-6.3-35)/239.4｝】8.047/892=23元
就是说，一个农民上缴乡里一年23元就可以使乡级机构运行了！而且这个乡级机构的干部数 量几乎没有必要减少！如果再加上目前C村实际的公共支出人均33.6元，共计56.6元，比目 前人均税费191元要减少70.4%。下面进一步讨论实现目标所需要的假设。
（２）把土地分配完全从所谓“集体”中剥离出来，建立乡村社会的“阳光权力体系”。人 们常说权力的腐败是因为缺乏监督，其实监督是需要成本的，当监督成本很大时，监督就不 可能发生了。防止腐败的最好的办法是创造出不会发生太大监督成本的制度。把控制、分配 土地的权力赋予乡村干部，无疑是造成巨大监督成本的制度，更不用说这种制度大大扭曲了 土地资源的价格。可以通过“永佃制”的办法，把土地的使用权永久地固定下来，同时把处 理土地纠纷纳入一般的司法诉讼渠道。可以在一定阶段设立专事处理土地纠纷的“土地法庭 ”。
（３）从Ａ县情况看，不改革县政府的权力体系，农村改革是无望的。县政府的权力体系过 于强大，机构过于臃肿，财力虚耗几乎不受节制。改革的办法是建立财政收入的刚性约束， 而财政收入只限于一般工商税收和上级转移支付，把农业税费收入从县级财政收入项目中剔 除出去。
（４）把政府为主的农村公共权力体系的重心放在乡一级，并由农民直接选举乡政府首脑。 这项改革的可能性和必要性是：第一，农村需要政府介入的公共事务并不很多，从X县的情 况看，农民到乡政府的时间一般在1小时路程的范围内，不会造成农民的不便。第二，从Ａ 县的情况看，对农民最强的剥夺力量来自县政府，村一级选举不足以屏蔽县政府的力量，必 须在乡一级实行直接选举。目前在全国将村民自治釜底抽薪的操作者主要是乡政府，不改变 乡政府的权力结构，村民自治不仅没有重要意义，反而会引起重大社会摩擦。我们认为，是 不是搞“乡公所”，是不是要一级财政，都不很重要；重要的是权力授予机制。
（５）把民间志愿者为主的公共权力体系的重心放在村一级，取消“干部”设置，相应地取 消干部的工资。如果把收税费和调整土地两件事分离，现在的干部实在没有更多的什么事情 可做（计划生育已经不费时间了）。党支部委员会的成员可做志愿者，村委会委员也可做志 愿者。这完全是可行的。中国的社会的志愿者制度实行了2000年，难道在共产党领导下就不 能实现？当代发达国家的小社区几乎都实行这种制度。
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