在土地管理新政策下,上海城市建设将更加繁荣 当前，几乎没有哪一种资源像土地一样地敏感、脆弱，关乎全局、牵一发而动全身。正是由于它已成为经济过热的一大症结所在，国务院决定，对全国土地的清理整顿延长半年时间，半年内暂停农业用地向非农业用地转变的审批。在此背景下，各地土地管理的变革恰似一盘刚刚开局的棋。从先批后核到批核同步、从出让“双轨”制到公开招投标，上海土地管理的嬗变颇耐人寻味。审批重规模控制 7月下旬，《上海市土地储备办法》和《上海市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》出台，政府明确将通过土地储备机构存储并按计划交付供地的方式，对土地一级市场进行调控，平衡近期和远期的用地需求；用地规模控制将被作为建设项目审批中的主要考量因素。8月1日实施的《上海市土地储备办法》所追求的目标是：增强政府对土地市场的调控力度，通过对土地的征购收回储备和有计划地投入市场，既合理充分利用土地资源，也保证城市规划的有效实施；并将现行国有土地使用权的“毛地出让”逐步变为“熟地出让”，完善土地供应方式，增加成本透明度，进一步平衡政府对土地的投入和增值收益。“储备土地的主体将是政府而不再是开发商。” 一位业内人士说，而此前，上海开发商手里囤积的土地高达6000万平方米，有时候，政府要用地还得从开发商手里回购或调换。《上海市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》的核心内容是：通过进一步强化土地预审工作，在项目建议书审批、建设项目选址、土地预审、可行性报告审批“四个环节”中加强有关土地规模控制与核定工作，将用地规模控制作为四个环节的主要考量因素。 此外，上海市还将6类土地纳入储备范围：滩涂围垦成陆并经验收合格的土地、计划转为经营性建设用地的原国有农用地、计划调整为经营性建设用地的原划拨国有土地、计划依法征用后实行出让的原农村集体所有土地，土地管理部门依法收回的闲置国有土地，以及市政府为实施长期规划需要储备的其他国有土地。这些意味着上海已对土地管理下了猛药，一改过去先批后核的做法，让批项目与核土地同步进行，并严格按照集约化原则控制土地总量，加快存量利用，形成“一个池子蓄水，一个龙头出水”的可控局面。土地出让转向公开招标 如果说土地储备与用地审批是调控的宏观层面问题，那么，土地的具体转让方式，则是关乎公平的基础。今年1月8日，上海市土地交易系统正式开通运行，上海市经营性土地出让全部纳入土地交易系统，实现市、区两级业务管理框架下土地交易全过程的跟踪和控制。加速了上海土地出让从原来的协议出让、邀标出让和公开招投标出让的“双轨”并行，向完全公开招投标甚至尝试加大公开拍卖或挂牌方式出让土地的“阳光交易”方式转变。在供地方式上，上海已取消协议和邀标方式，全市新增的经营性项目用地，全部纳入公开招标范围，今后还将逐步推行竞价出让的拍卖方式。 2001年7月，上海对土地出让的纲领性文件──《上海市土地使用权出让办法》进行修订，随后又出台了《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》等一系列文件。这些文件规定，六类经营性土地使用权出让都应当通过招标拍卖方式进行。同时，对招标拍卖的范围、程序、供地计划等作了细化规定。 但考虑到政策的延续性和平稳过渡，对经市政府认定的旧改项目、“一次规划、分期开发”建设项目和历史遗留问题，上海规定，仍可以按照原办法执行。 于是，上海的土地市场出现了“双轨”现象：一方面，新出让的土地要严格招标，但对一次规划、分期开发、计划分批实施的地块，采用协议招标；另一方面，对单位用地还是采用议标方法；对市政府确定的旧区改造地块，也是明确采取议标的办法；对于动迁和重大工程配套商品房统征地，也是协议的。 业内人士指出，以招标出让方式出让土地所得的出让金一般是协议出让的2倍，招标的成交价一般要高出土地底价的20％。由于上述“政策口子”的存在，上海公开推行招投标两年，真正推行招投标出让的土地比重还是很低，而采用协议或者邀请招标形式出让土地仍然占了相当大的比重。这样，就给外界造成了一种错觉，认为上海在大力推行公开招投标方面不够彻底。 2003年7月，上海市市长韩正在上海房地产工作会议上宣布：“今后经营性土地出让要全部实行公开招投标，凡是新增的商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性项目用地；工业园区、科技园区、开发区内的六类经营性用地；工业用地、教育用地等原非经营性项目用地，转变为六类经营性用地的；对小城镇开发建设、郊区片林建设中，涉及六类经营性用地范围的，都必须全部纳入公开招标范围，严禁采用协议或邀请招标方式。”这再次明确了上海市坚定推进公开招投标的决心，意味着上海“协议”拿地的时代的终结。竞价高者不一定得地 据悉，从2003年下半年起，上海每月推出一批地块进行公开招投标，其中包括对旧区改造地块、市重大工程配套商品房用地项目等。在加大工地公开招投标力度的同时，为了避免已经出现的开发商为了拿到土地哄抬地价行为的苗头，上海也开始注重招标的科学化，把价格和开发商实力、土地规划结合在一起，进行综合评分，即按照土地出价标的、规划方案好坏、企业资质、银行资信、保证金、公司业绩等几项标准进行综合评定。其中土地出价标的、企业资质是这一方式的核心，并以企业资质为第一标准，不是谁出的价钱高就把土地给谁，而是综合评比谁优谁得地。 上海市房地产经济学会副会长印坤华教授认为，这种方式对开发商因房价的预期上涨而不惜血本拿地的行为是一种理性纠正。
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