改革开放，中国金融领域最早放开的是非银行金融机构。
1979年10月，中国第一家信托公司中国国际信托公司成立，1980年6月2日，中国东方租赁有限公司筹备处在北京陶然亭公园举行招待会，宣布筹备处成立，次年东方租赁正式成立。
非银行金融机构走了太多的弯路，经历了多次清理整顿，其中尤其以信托业和租赁业为最。它们在近20年的时间内摸着石头，走着本不该属于自己的路。
1998年~2002年间，非银行金融机构再次经历大整顿。整顿信托业时，时任中国人民银行（下称“央行”）非银司司长夏斌的态度很坚决：这是信托业的第五次整顿，也是最后一次整顿。非银司痛下重手，“正本清源”，整顿的基本思路是让信托业回归信托、租赁业回归租赁……摸了近20年的石头，总算走上正道。
“形成什么样的金融市场？这在中国经济、金融界人士中还争执不一。但不管如何，解决这个问题绝不是通过几个人照搬外国金融市场模式所能奏效。它取决于中国整个经济体制改革的进程对金融活动提出的需求。”23年前的1985年7月，夏斌在《中国金融市场展望》一文中如是写道。
夏斌的实践和研究经历几乎涉及中国金融的方方面面。整顿非银行金融机构，验证了他探索的金融改革方法论。他如今更加关注国家金融开放战略：“沿着30年改革开放的轨迹，瞄准市场发展的方向，把现在和将来衔接起来，才能做好当下的改革。”
2008年初秋，国务院发展研究中心后楼2层，夏斌的办公室杂乱而安静。他在此接受了《第一财经日报》的专访。
该干什么就干什么
《第一财经日报》：1998年，你刚进入非银司任司长后，对非银司进行了“削权”：起初，非银司掌管着信托公司、租赁公司、财务公司、担保公司、典当行、企业债券、资信评估公司、基金会、彩票、高尔夫会员卡等近10项业务的监管权力，但是你积极建议把彩票、高尔夫会员卡、基金会等一些非金融业务从央行分离出去，这样是为了“集中精力办大事”，为整顿信托业和租赁业等非银行金融行业作准备吗？
夏斌：不是。只是我接手非银司的时候有这么多事。当时的金融工作主题是，深化金融改革、整顿金融秩序和防范金融风险。
上世纪80年代中后期，我还在央行金融研究所工作时，作为一个年轻人，曾大胆向总行领导建议过，应该把政策研究室和金融研究所合并。当时我认为央行内设机构多，设置不科学，1998年机构改革时我正好主持央行政研室工作，又提出此建议，被党组采纳了。但也根本没有想撤了自己工作的机构后，到哪里去的问题。想事总是比较理想。
1998年我接手非银司，有一大堆烂摊子需要收拾。当时又产生一种工作理想，就想理顺央行应该干什么而不应该干什么的范围，应该有所为有所不为，不能涉及资金的事都由央行来监管，想从这个切入点来防范金融风险。
比如典当行，调查来调查去，查阅了海外各种资料，发现不该由央行来管，当时签报给总理，中间经反复周折，后在总理的批语支持下，交给了当时的经贸委。
再比如企业债。（将企业债监管从央行非银司分离出去）出发点就是想打破国家计委和央行之间长期以来“他挖坑我种萝卜”的模式，就是计委定项目，央行批准发债筹钱，项目输了没人管风险。当时企业到期债权偿还不了的问题一大堆。在这一背景下，我们感觉央行不适合管，但谁来管？由计委管也不合适。当时第一反应应该由证监会来管。因为证券市场，应包括股票、债券等各种有价证券，实行统一监管。为此，私下也向证监会做了了解，得到的反馈是，当时的证监会领导认为企业债是个烂摊子，不愿意接手。当时的证监会领导主要是央行出去的，对债券市场情况比较了解，确实很多企业还不了债。央行没办法了，最后只能交给计委。计委却是很痛快地接受了，并同意重新修订央行在上世纪80年代中期制定的债券管理条例。到今天，债券条例修订七八年过去了，今天还没公布。
基金会、资信评估公司也一样，历经周折，好不容易从央行脱离了。（彩票分离给财政部监管，而担保公司则推向了社会）。
当时剥离这些监管业务，主要还是按照市场经济规则，想理顺央行应该集中监管的职责是什么。当时我们自动“削权”，连有些分行同志都想不通，有的还写信告我，戴相龙行长找我谈，问这是为什么？我说别理他们，这些人就是想要审批权，而对日常应监管的工作反而不上心。后来我在全国非银处长会上说，今后我们应踏踏实实地监管三类金融机构：信托公司、租赁公司和财务公司。我们有本事，重点不是去审批机构和产品，而是应该比三类金融机构的老总、财务总监还了解他们公司的财务状况和风险，这才是我们的真正本事。
所以，当初剥离一系列监管业务，严格说不是为了整顿信托、租赁作准备，而是为了化解金融风险、整顿金融秩序，理顺央行监管职责范围过程中应该做的。
信托业整顿
《第一财经日报》：2000年整顿信托业时，你说这是最后一次整顿。在此之前，信托业已经整顿过多次，每次整顿之后又迅速陷入混乱，这是什么原因？
夏斌：原因很多，其中一个重要原因是，原来整来整去没有让信托公司“真正跳进”信托的定义范围，信托公司老是想做存贷款、搞金融百货、做房地产。信托是代人理财，是一种委托行为。它有两种业态，一是公募、一是私募。我负责整顿规范信托业时，私底下本质上就是按照私募业态设计的，参照了美国等国的有关法律。公募是向不特定的公众募集资金，有严格的信息披露管理，譬如股票、债券。1998年我国人均GDP很低，我们征求了各方面意见，包括香港金管局的意见，规定（集合资金信托计划）5万元起点。当然，也清楚上海的5万元与西部的5万元要求，意义是不一样的，但没有办法，作为宏观的政策必须是统一的。
在制定信托业的“一法两规”（《中华人民共和国信托法》、《信托投资公司管理办法》和《信托投资公司资金信托管理暂行办法》）时，我还和一些法学博士反复推敲，在确定信托公司的业务方面，如何按照私募的要求尽可能把业务范围写足？多为真正的信托业务和信托业留点余地。当时背景下，股票发行、承销不让信托公司做，没写进去，其他的业务，除各类形式的投资信托、委托理财主营业务外，把国债承销、管理咨询、并购等业务都写进去了。
当时有人也考虑到产业基金的问题，但我研究了一些海外材料，个别国家有，但不代表全世界投资信托（注意，不是信托投资）的主流，主流搞投资信托多是采取私募的方式。
《第一财经日报》：《信托法》出台之前经历了8年时间10多次修改，当时主要存在哪些方面的争议，需要如此反复讨论？
夏斌：后来制定的《信托法》可以说是改革开放30年以来，在各种行业法律中，比较贴近市场经济的一部，后来也再没有什么修改的。
其实当时的争论，对内最需要搞清楚的问题就是什么叫信托，需要正本清源。本来信托是最没有风险的一类机构。受人之托，代人理财，在受托之前双方权利、义务都已写进合同，同样投资风险如何承担，也写进了合同。1999年之前，多数信托公司是没有做真正的信托业务，都是擅长做贷款业务。所以当时我反复告诉信托公司，今后真正的信托公司要聚集的人才不是商业银行人才，应该是投行人才，要准备管理收购兼并的人才。
对外，主要是与证监会协调。最初耗费精力的、反复讨论的是如何确立信托的核心业务，对信托公司的证券业务怎么处理。我建议戴行长求其内容不求其形式，央行向证监会让步，信托以控股、参股证券公司的形式，把信托与证券业务分开，推进信托业长期悬而不决的问题尽快解决。信托中分离的证券公司与业务，由证监会监管，但信托公司可以投资证券公司和基金公司，寻求其资本回报。这样，总算信托整顿真正迈开了步伐。
《第一财经日报》：整顿信托业期间，你还主持了轰动一时的《中国私募基金报告》，研究了很多带有“信托模式”的资产管理机构。当时你是否有一种“大信托”的概念，希望把这些带有“信托模式”的机构都纳入一个统一的监管框架之下？但是后来《基金法》出台时，并没有将私募基金纳入调整范围。
夏斌：因为当时证券公司搞国债委托理财、商业银行搞委托贷款，我不断呼吁，这些行为本质上都是《信托法》所涵盖的信托业务，尽管从事这些业务的主管监管机构不一样，但对这些同一业务的监管思路应该是一样的。我认为，有关部门人士是从部门利益出发，不承认国债委托理财、银行委托贷款业务本质上都是信托行为。最后只能以巨额损失的教训再换来制度的变革与统一。一批证券公司因为监管不力，输在了国债的委托理财上，损失了几十亿元，也没人承担领导责任。银行的问题暴露得晚些，近年来在委托贷款上还是暴露了问题。现在，证监会和银监会关于证券公司和商业银行集合理财、资产管理的有关规定，都已悄悄改了，有些都是学习、模仿信托公司的监管规定，但这些是以巨额损失的教训换来的。
至于《基金法》中关于私募基金提法的反复，从30年改革史看，一点不奇怪，这样的现象历史上时有出现。这无非说明决策人士对市场经济知识的熟悉程度，反反复复，需要付些学费，但是最后还是谁也挡不住市场经济应有的发展轨迹。今后，中国改革要少付些学费，重要的恐怕是需要改善决策机制。如何改善，又涉及另外的问题了。
出了很多“怪招”
《第一财经日报》：你就任非银司司长前后刚好遇到一些棘手的事，1997年，中农信（中国农村发展信托投资公司）被关闭，成为震惊一时的金融大案；1998年6月，中创（中国新技术创新投资公司）被关闭；1999年，广信（广东国际信托投资公司）破产，这些都是当时的金融大案要案。当时非银司是如何应对，思路是怎样的？
夏斌：对整个信托的整顿，我们是根据公司情况，分门别类予以处置。基本分几种方式，保留、合并重组、转型和关闭破产等方式处置。总的来说239家信托公司最后只保留50多家，我记得好像是有几千亿元债务缺口，但处置中基本确保了社会的稳定。这么多机构没了，社会上普遍知道的好像就是中创、中农信、广信等机构。许多地方信托机构关闭破产，我们限制只在当地有关报上公告，尽量减少社会负面影响，所以其他地方的人并不知道。
当然，这过程中遇到很多矛盾和困难。基本上归还个人债务的资金缺口，由地方政府担保，向央行借钱，为了保证地方不耍赖，向央行借钱的同时，向财政部备案，到一定时候，如果不还央行钱，财政就从转移支付中扣钱。其中有些省份很困难，说可借钱也不借，因为地方没财力偿还。
另外，还有一些法人单位，包括政府机关、教育单位、研究单位、住房公积金会等投资在信托公司的资金损失了，要求赔偿，我们当时的原则是法人单位的投资，依公司法处置，公司破产清算后有多少钱还多少钱。这引起很大的问题，我们既要坚持原则，又要安抚、解释，确实很难，耗费了大量的精力。
《第一财经日报》：最后怎么办呢？
夏斌：没办法，有的信托公司变卖资产后能偿还多少是多少，原则不能破，因此有些法人单位输掉了不少钱。我们当时的原则是国家能省钱就省钱，还想出了很多“怪招”。譬如有的信托公司损失太大了，为了把用国家资金赔偿个人的额度降到最低点，曾把有关城市的政府秘书长集中到北京，我主持会议，布置在登记公司个人债权手续时，要求当地工商、税收、监察、纪检部门人都出面，坐在登记处，要求对每个自然人债券的情况一一调查、细问。可以想见，这么一来，有些未上税的个体工商户、贪污腐败的债权人就不敢来登记债权了。这样，自然给国家省了不少钱。总体上，整个信托业的个人债务的合法本息都还了，法人投资和外资投资有的只能损失了，其中也包括很多银行资金。
《第一财经日报》：曾经有很多信托公司引进外资，信托公司的破产产生不少外债，当时的外债是怎么偿还的？用了外汇储备？
夏斌：公司的外债是用人民币购汇偿还的。但也不是全额偿还，而是按破产清算后的剩余价值偿还。当时外资方不满。我们坚持依法办事。一旦破产，央行不轻易拿钱补偿。当时外资方说：以前拉他们资金进来投资时，政府是有承诺的。我问，有担保吗？对方说没有担保函，但有安慰函。我问，安慰函有法律根据吗？对方说没有。我说，那没办法，今后我们要吸取教训，你们也要吸取教训。
《第一财经日报》：2002年，你离开非银司之前，撤销了中经开（中国经济开发信托投资公司）。中经开曾是中国证券市场最凶猛、最著名的庄家，整顿中经开，对于中国资本市场的监管和市场发展意味着什么？
夏斌：整顿中经开是依法办事，因为它当时已资不抵债，整顿它不是对着证券市场去的，但关掉中经开，杀鸡儆猴，打击了证券市场的坐庄行为，那可能是客观上起的效果。
让租赁回归租赁
《第一财经日报》：在整顿信托业的同时，还对租赁、财务公司等非银机构进行了整治。改革开放以来，金融租赁业在我国出现也并不晚，但是迄今为止发展依然缓慢。当时的金融租赁业状况也不太好，原因是什么？
夏斌：目前，全国人大已经有租赁公司法律规范的起草小组。
至于当时整顿租赁业的原因，跟整顿信托业差不多。因为租赁公司偏离了租赁主业，有的公司资产中租赁份额不到1%，在金融秩序混乱的情况下，有些公司已经资不抵债了。
改革开放后较早出现的租赁公司是中外合资的。后来，因为法规不健全，监管不力，租赁公司经营也不好，需要规范。对于金融租赁机构的构想，1998年我们的出发点很好，就是租赁公司要回归租赁的本质上。在大的监管框架方面，曾经设想，社会上由央行和当时经贸部监管的两类租赁公司，应统一由一个部门监管，统一政策。要么由央行统一监管，要么把央行非银司监管的金融租赁公司，统一交给经贸部（现商务部）管。但私下询问一下，两个设想经贸部都不同意，最后这件事没做成。
我现在的观点一直没有变，两个部门管的租赁业务应该合在一块，由统一的法规、统一的部门监管。现在脱离银监会管也行，对其可以不按金融机构监管。
财务公司大多数是好公司。但也有极少数财务公司，不顾法律，做违法行为，资不抵债，后来关门了。大多数财务公司状况较好，原因是背后的大型国有企业集团不仅有实力，而且有党委、纪委盯着。我曾和当时的戴相龙行长讲，当时社会上最烂的机构非银司在管，最好的机构也由非银司管，就是财务公司，不良贷款有的不到1%。有些财务公司发展中资本金不够，为了鼓励它们筹集资本金，允许社会上的资金投资财务公司，但我记得，持股不能超过40%。
现在听说没有外资入股，新的财务公司不能批准成立，我觉得很怪。财务公司是集团内的“小银行”，为什么外资愿意把钱给你？为什么一定要由外资入股？现在很有必要讨论中国的金融到底应该如何开放的问题。
从分业到混业：协调监管是“细活”
《第一财经日报》：在整顿非银金融机构时，也面临着分业监管与混业监管的道路问题。当时国际潮流是进行混业监管，实施分业监管60多年的美国也出台了《金融现代化法案》，走向混业监管。当时你提出在中国现实情况下，分业监管的原则不会也不应该变，但同意并相信中国的金融业必然走上混业经营、统一监管的道路。那么，当时在制定分业监管规则的时候，有没有为混业经营留下一些口子？
夏斌：我提出上面的观点，记得是发表在2000年4月的《中国证券报》上。目的是针对当时有些政府部长级干部看到1999年底美国发布了《金融现代化法案》，就说中国应该要混业经营的言论。因为当时的国情根本不可能混业经营。所以我提出可以通过设立金融控股公司的办法实现间接的混业经营，行业间风险可以搞“防火墙”。后来国务院通过的各部门监管规则的时候，都不提混业经营。如果说留有余地，往往是在有关文件中说，经国务院特批，可以跨行业投资，比如信托公司可以投资证券，银行可以投资信托等。但是这不是简单的混业经营，是跨行业的投资。
《第一财经日报》：对于现在“一行三会”之间的监管协调机制，你有什么建议？
夏斌：对此，我在过去几个场合反复说过，讲监管协调最重要的是，先要搞清楚协调什么，再制定规则。我想，需要协调的内容重点有三项：
第一，处理历史遗留问题中的金融监管协调问题。比如有的券商，由证监会监管，但是破产后，它的善后问题需要央行贷款。经过几年的实践，现在处理这类机构已经有较为成熟的做法了，如果把成熟的处理方式写入文件，“一行三会”按照这个思路来处理就行了，不存在很多需要再协调的事。
第二，“一行三会”监管中的交叉领域，比如一些理财产品、衍生业务和新的业务品种，由谁监管？这是争论的焦点。从宏观上看，目前这种监管架构确实适应不了。但是部门分拆才不久，如果马上又把三个监管会又合在一起，成本太高，似乎又不可能。因此，关键是如何建立处理这种交叉业务的监管制度。这需要有一套详细的监管协调制度。我看关键要有约束司局级、处级办事人员的行为，也要有约束部长级之间有充分的协调时间，不能部门间还没展开充分的真正的协调，就轻易上报国务院。
我关注的是制度实施的细节。比如部门之间送达的文件会签，是否要限几个工作日答复？意见不同，部长间是否必须要坐在一起再协调？等等。这些微观制度的建立，比动不动分拆与合并几个部门好。
第三，要协调的是金融控股公司谁管？重点是建立监管和联席制度、通报制度。其中，谁来主监管是要解决的重要问题。
《第一财经日报》：你当时就曾提出要给金融控股公司立规。现在看来，金融控股集团已经初具规模了。规范非银金融机构时，对金融控股集团的管理是否更加困难？当时是怎么处理的？
夏斌：我没记错的话，在2000年，我就布置非银司的同志草拟了《金融控股公司暂行管理条例》，草稿还在。因为当时在金融控股公司已出现了些教训。我有一些思考，也参照了日本、澳大利亚的相关法规。后来，因有些原因，这个办法没拿出来。现在更是需要解决这个问题的时候了。听说，央行一直在组织人草拟这个办法，但始终拿不出来。我想，只要几个监管部门求大同、存小异，有大局意识，管理办法很容易出台，管理本身也不难。关键问题还是部门利益。
债市分合与中期票据暂停
《第一财经日报》：现在看来，当时厘清典当行、彩票等监管范围后，效果怎么样？
夏斌：从今天看来，总体上说效果应该不错。现在唯一有点遗憾的是，对债券的监管问题在统一监管上，还没有清晰的头绪。以至于有人还在专门写文章，讨论企业债与公司债的差别。
银行间债券市场和交易所债券市场，记得是1997年前后分离的。当时的背景是管不住违规资金入股市。我就给领导出了个点子，很简单，把央行监管的交易所市场的银行会员全部叫回来，不准银行进入交易所市场。这一下，违规资金入股市的情况就好多了。
《第一财经日报》：但统一的债券市场没有建立起来。今年中期票据被暂停是不是与此有关？
夏斌：后来形势变化了，我一直在呼吁债券市场应该统一监管，两个市场应该合并。
关于中期票据暂停，我认为在当前防止经济下滑的情况下，要考虑到中小企业、民营企业迫切的融资需求，应该处理好债券市场整顿与发展的关系，这是我们三十年改革开放的经验与教训。
央行搞中期票据本身是件好事，因为企业债迟迟没有发展起来。央行最初管理企业债，2000年把管理权交给计委（后为发改委），8年了，迄今有关管理条例还没修改出来，企业债市场迟迟发展不大，我估计央行出于着急经济结构调整的需要，没有办法，只能推出中期票据，就像短期融资券一样。
现在矛盾集中在中小企业融资，所以应该不是停止而是重点支持中小企业发行中期票据，而不是大企业。与此同时，可以先不明确今后债券市场具体由谁管，由倾向于市场化原则的部门牵头，譬如央行，共同制定体现市场化原则的债券管理办法，办法制定后，交给一个部门管，肯定不是央行。这个部门只能按体现市场化原则的办法来监管。
从一个经济学工作者的角度来分析中期票据：发行债券不用抵押担保、发债企业没有很高的资本金门槛、不要行政审批，而且暂把社会风险隔离，很好，体现了市场化原则，相信会使中国债券市场很快发展起来。但从证监会角度说，大量发行中期票据对股市不好，会分流资金；从发改委角度来说，中期票据的市场化程序使企业债行政审批的弊端全部暴露出来了。
《第一财经日报》：如果中期票据发得太多，整体看来还是会增加货币供给，又会增加通胀压力？
夏斌：从理论上讲，如果货币供应量调控得宜，多发中期票据没有多大问题。也就是说，假如一定的货币供应量增长率是考虑了物价控制的因素，也就是说已把非信贷的企业融资因素也考虑进去了，搞些非信贷融资，涉及的只是市场结构问题，此消彼长，没什么问题，而且有利于提高整体金融效率。当然如果货币供应量没法控制的话，在控制贷款规模时，不能不考虑非信贷的融资量问题。
（2008年6月下旬，中期票据被暂停。本次采访在8月底。2008年10月上旬，央行重启中期票据发行。——记者注）
尽可能少付学费
《第一财经日报》：在改革开放三十年的历史背景下，能否从最初的央行到现在的各种从央行衍生出来的机构，总结一下我国整个金融业的发展经验，以及展望一下我国未来金融业可能发生的变化？
夏斌：30年有成绩，也有教训。教训特别启示决策者，要提高向市场学习的能力。学习过程难免要付学费，但是我们应该尽可能地少付学费。
从今后的方向来看，我在1987年一篇总结1978~1988年金融市场的文章中提到过：每个时期金融市场具体发展什么，要坚持从解决现实经济矛盾的原则出发。当前改革与发展所遇到的一系列矛盾，对金融体系及运行机制提出的要求，是对金融市场当前提出了最切实际的发展方向、性质和内容。改革者的口号应该是：当前能干什么而不是应该干什么。当然，要明确能干什么离不开应该干什么的大前提。我想，过去30年，中国金融是这么走过来的。今后的30年，中国金融的发展如能服务好、支持好中国的崛起，也必然这么走。简单的、不讲策略的移植、照搬和模仿世界金融所谓最前沿的做法，肯定不是成为金融强国的最优选择。
（本报实习记者 王珏 石芷凡 对本文亦有贡献）
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