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中国并不存在一个统一的城镇土地国有制度，真正掌握土地资源的从来不是那个抽象的“国家”，而是一个个具体的机关或部门
讲房地产，必须从土地讲起。讲中国的土地制度，则要从1984宪法中规定的城镇土地国家所有制和农村土地集体所有制讲起。宪法中的这一规定，为政府全面控制国家土地资源提供了法理依据。之后的20多年（尤其最近10年），围绕城乡土地所发生的种种冲突和纠纷，追根溯源，根子都在这一宪法条款上。
当然，这条规定只是戴个大帽子，在真实的土地开发过程中，还需要具体的关于土地权利的界定和划分，才能看清真实的利益关系。举例来说，农村土地名义上归集体所有，实际上起作用的是联产承包责任制。在农业经营中，真正掌握土地权利的是农户。但如果农地要征用，或自行开发工商物业，即土地用途发生转变，则村集体的权利就会突显出来。个别情况下，村集体的话语权甚至可能大于农户。
由于各地投资机会的巨大差异，农村土地的开发有许多创新，例如以农地开发工业厂房，农民以土地入股参与分红，这一模式让整个珠三角的农民都富了起来。大城市郊区的农民就更走运，乘着地价飙升的东风，他们中的许多人通过征地补偿，一夜之间就成了千万甚至亿万富翁。
实际上，农村的土地制度实际上还算简单。在农村，起码每一寸土地都有一个农户或村集体作为权利人，而且其权利有明确的法律依据。因此，农地产权的界定是相当清晰和有效的。当城市房价疯涨土地供给严重不足的时候，尽管面临政府的严厉打压，农村的小产权房依然以比城市高得多的效率添补了空白。
而相比之下，中国的城镇土地制度堪比天书。所谓土地国有制，并不像字面上那么简单清晰，实际上要复杂得多。比如说，在实行“招拍挂”之前，某个开发商在城市看中一块地，他要如何才能开发这块地呢？他必须找到这块地的实际控制人才行。直接去找人民政府行不行？国家所有不就是政府所有吗？答案是不行。政府太庞大太复杂了，你必须找到那个具体的政府实体才行——可能是一个地方政府或其职能部门，可能是一个国有企业或事业单位，也可能是某个民主党派甚至某军区。
找到了这个实体，仅仅是完成了第一步。接下来，他还得知道这块地的开发是谁说了算，也就是审批权在谁手里。只要跟这个人谈妥了（怎么谈是另外一回事），他就很有把握拿到这块地了。为什么说只是很有把握呢？因为他还必须过几道重要的审批关卡——仅仅拥有一块地是远远不够的，还必须获得一系列规划审批文件，房地产开发才能真正启动。
更常见的情况是，某个“有办法”的人把以上所有的文件全部办妥了，然后把这一堆文件打包出售。开发商只要买这个文件包就行了。有的时候，当一块地真正投入开发的时候，它的文件包已经倒卖了10次以上。
这就是在“招拍挂”之前典型的拿地过程。它很形象地说明了土地国有的表象之下，条块所有、部门所有的实质。后来推出的“招拍挂”，也只是卡死了这些土地上市的路径，并没有改变实质。换言之，土地仍然在条块部门的手里，只是无法私下出售给开发商而已。
这种条块分割、部门分立的城镇土地制度，我称之为碎片式土地国有制。每一块碎片的背后，都有一组复杂的权力关系；这些碎片之上的房产，则有着更为复杂的历史沿革和权属关系。事实上，中国并不存在一个统一的城镇土地国有制度，真正掌握土地资源的从来不是那个抽象的“国家”，而是一个个具体的机关或部门；我们在市场上看到的商品房开发用地，正是通过这些有形之手进入市场的——这是理解中国房价形成机制的起点。
（作者系宏观经济研究人员，专栏作家。曾供职媒体，现服务企业）
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