林永生：成品油价改也要摸石头过河吗

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　　从政府角度而言，首先要让国内石油企业自身的行为市场化，其次要放开价格审批权限，最后要致力于搭建平台、公开信息

　　国家发改委去年5月颁布实施《石油价格管理办法（试行）》，被称为国内新成品油定价机制。其中明确规定：国

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　　8月26日，国家发改委一位官员表示，“2009年5月份公布的油价管理办法仅仅是试行，这本身就说明该办法还不完善。经过一年多的试运行，我们也发现了很多问题，成品油定价机制的具体操作上确实有进一步调整的空间。”这或许意味着发改委正在酝酿重新对国内成品油定价机制进行改革。

　　但是如何制定改革路径至关重要。近日，有专家主张“首先可以适当缩短4%的幅度，才能让市场更为灵敏地反映国际油价和国内油价的变动趋势，其次缩短调价时间，可将原来的22天缩短至10天左右”，响应者云，这很有可能被发改委采纳吸收进新的油价管理办法中。

　　笔者认为，这是一种典型的试错型油价形成机制改革路径，也在摸着石头过河，并不可取。这种思路的主观动机是好的，旨在通过渐进式的改革维持稳定，担心完全由市场形成价格的油价形成机制将对社会各个利益主体冲击太大。但其存在三大致命缺点：

　　首先，用计划经济的思维指导改革，拍脑袋说话，有失严谨。缩短4%的幅度到多少？为何22天太长，而10天左右最适合？理论基础是什么？任何具体量化指标的制定，必须有严格核算。以知识产权专利保护的最佳年限为例，专利保护时间太长，助长垄断；时间太短，不利于创新，美国是17年，中国是20年，这些都是专家们通过理论模型计算并以经验数据佐证最后才出台的规定；

　　其次，只看到渐进改革的收益——相对稳定，而忽略了延迟改革的成本——风险积聚。只要成品油价格形成机制一天没有实现市场化，那么价格信号在石油资源市场中的配置功能就会被严重扭曲，进而失效，表现为石油企业的生产决策、非能源类企业的经营决策、居民的消费决策、政府的宏观调控均会或多或少不能实现最优，人为地压低或调控国内成品油价，都会造成利益在这些群体之间的转移，只能加剧社会不公，并会造成效率损失；

　　第三，未从根本上纠正去年5月实行的国内新成品油定价机制的不足，充其量只能扬汤止沸，而非釜底抽薪。《石油价格管理办法（试行）》所规定的油价新机制不足之处主要包括未实现定价主体市场化、未实现从滞后油价向实时油价的转化、未实现公开规范。

　　定价主体市场化包括两层含义，首先是定价主体的行为要市场化，要按照现代企业制度要求规范运作；其次是定价主体多元化，既包括国有企业，还要包括外资和民营企业。尽管《石油价格管理办法（试行）》规定国内市场原油价格由企业参照国际市场价格自主制定，但定价主体仅限于中石油、中石化、中海油三家，这三家都是国有企业，尽管一定程度上承担了部分政府和社会管理职能（比如以稳定的较低的油价保证市场上的石油供应），但很多时候，它们三家之间容易形成卡特尔式的串谋，其根源在于定价的主体缺少外资和民营企业。这使得社会对国内石油价格的监督机制并不健全，成品油价格是实行政府指导定价或政府定价，更非企业主体，也就更谈不上定价主体的市场化了；

　　尽管《石油价格管理办法（试行）》明确指出，当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格，但由于国际石油市场、尤其是国际原油期货市场瞬息万变，隔夜的价差有时会很大，这样一来，根据过去22个工作日国际石油市场上的石油价格的移动平均变化幅度再调整国内的油价，显然滞后，因此说并未实现国内石油价格定价依据从滞后油价向实时油价的转化；

　　国内成品油价格调整的机制缺乏透明度，未实现公开、规范。国内成品油的价格是实行政府指导定价和政府定价：汽、柴油零售价格和批发价格，以及供应社会批发企业、铁路、交通等专项用户汽、柴油供应价格实行政府指导价；国家储备和新疆生产建设兵团用汽、柴油供应价格，以及航空汽油、航空煤油出厂价格实行政府定价。但是政府指导定价的决策和审批过程是怎样的，一直未予以公开。

　　中国于1997年12月颁布了《价格法》，1998年5月正式实施，其中明确规定把自然垄断经营产品列入政府定价范围，但由于其涉及面很广，并没有对自然垄断经营产品管制价格的形成机制做具体规定。迄今，我国尚未制定《自然垄断经营产品成本核算与审计办法》、《政府定价规则》等有关法规，对自然垄断经营产品的成本核算、所谓的“合理加工、利润率”的确定，缺乏明确标准和核算方法。同时，中国也没有建立科学的自然垄断经营产品的管制价格模型，管制价格的制定或调整，相当程度上取决于居民听证会以及其他一些非经济性因素，取决于政府与企业之间的讨价还价能力以及各利益集团之间的利益协调程度。此外，由于政府和三大石油公司之间在石油勘探、开采、运输、炼化等环节的成本方面信息严重不对称，政府难以掌握企业的真实成本信息，只能模糊推定石油企业的生产加工成本，进而使国内石油价格形成或调整的机制缺乏透明度。

　　油价形成机制市场化改革是一项复杂而系统的工程，从政府角度而言，首先要让国内石油企业自身的行为市场化，其次要放开价格审批权限，最后要致力于搭建平台、公开信息，降低或消除国内石油市场上信息不对称。

　　（作者系北京师范大学经济与资源管理研究院院长助理、经济学博士）

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