新《预算法》：如何消灭政府“表外收入”

　　1月6日，财政部发布规定，要求在预算外资金纳入预算管理后，目前财政总预算会计制度的净资产类、收入类和支出类中须增加财政专户管理资金的相关会计科目，进一步规范预算的全口径管理。

　　此前，财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，2011年要全面取消预算外收入。这意味着，中国财政体制中多年存在的“表外收入”将正式纳入全口径预算的监管视野。

　　但与此同时，本报记者了解到，《预算法》修改草案的讨论再启动时间，已被推迟到3月份举行的全国“两会”召开之后。

　　原本定于在2010年全国人大常委会上讨论的《预算法》修改草案，已在上一年度经历了3次推延。而《预算法》修改的一个核心内容，即为政府收支全口径预算覆盖、增强预算编制的完整性。

　　“《预算法》的修订涉及到对现行公共资源配置的重构，更涉及到各级政府间、政府和部门间和政府和人大间的利益权利关系重构。”一位参与《预算法》修改草案讨论的消息人士对本报记者表示。

　　中央财经大学财政学院副院长李燕则表示，《预算法》修订草案中保留了老预算法大部分的条款，此外也有新增和调整的部分条款，一些旧体制下制订的条款已不符合当前财政预算改革现状的将会被删除。

　　“全口径”如何可能

　　中国社科院财政与贸易研究所此前发布的“2010/2011年度中国财政报告”显示，目前仍有部分政府收入已进入部门预算，但未纳入人大监管。

　　一位地方财政厅预算科官员告诉记者，目前财政部门中对于预算外收入的管理，都在综合科而不是预算科，但这部分收入的规模现在已经非常小。

　　中国社科院财政与贸易研究所财政研究室主任杨志勇亦表示，实际中来看目前大部分的政府收支都已列入预算，仅剩一小部分行政收费还未纳入预算，2011年由预算部门纳入进行全面的预算编制管理的条件已经成熟。

　　从部门预算的制度设计来看，应包含部门的所有收支，即包括财政部门的拨款收支、也包括部门自身组织的收支，如一部分事业收入、事业单位的经营收入等。

　　“各部门预算与报人大审批的财政总预算之间，并不是简单的数字加总关系，报人大审批的一般是部门预算中和财政直接发生关系的部分。”李燕表示。

　　此外，在完整预算编制框架的构建方面，自1994年以来财政预算的体系也在不断扩大，包括2008年开始实行的国有资本经营预算，以及今年开始试编的社会保障预算，加上基本的一般性公共财政预算和政府性基金预算，目前政府财政“四大预算”体系的框架也亦逐步成型。

　　此前曾有消息指，《预算法》修改草案对预算体系框架的建立亦有所表述，而新法中将含政府预算将全面包含“四大预算”的条款。

　　对此李燕说，基于改革仍在不断深化的现实，《预算法》作为部门法的定位要以宪法为依据，宜对一些预算规范作出原则性表述，而不宜在操作层面上规定得过细，有些可以在以后的实施细则中体现。“按照预算法总则中"一级政府一级预算"基本要求，从中央到地方的各级政府预算具体包括哪几个预算则应视具体情况而定。”

　　而在预算支出方面，记者了解到，对于1994年以来我国预算体制改革的一些已经较为稳定和成熟的重要改革成果，如国库集中收付制度、转移支付制度、部门预算制度、现行财政收支分类等，或将都会在新法中有所体现。

　　2007年进行的政府收支分类改革是过去预算改革的重要成果之一，其中在政府财政支出方面，建立了功能性分类和经济性分类两套支出分类系统。而财政部财政科学研究所会计理论研究室研究员王晨明对本报记者表示，目前功能性分类的支出体系已经相对成熟，而经济性分类体系仍有许多不完善之处。

　　“功能性支出分类主要反映政府的钱花到哪里去了，而经济性支出分类则主要反映政府的钱都是怎么花的，”王晨明表示，现在我们看到的政府财政收支预算里面的分类都是功能性分类，如教育支出、医疗卫生支出等，而经济性分类则包括人员工资支出、采购支出、基础建设支出等内容。

　　“现在人们关注的政府行政性支出信息的公开，实际上是经济性分类支出体系应该体现的信息，而目前经济性支出分类体系本身还不健全，”李燕表示，“未来要求推进政府行政开销信息的公开还须先进行经济性支出分类体系的完善。”

　　地方发债权或将突破

　　据记者了解，2011年中央代地方发债将会继续维持前两年的2000亿元规模，而一位参与《预算法》修改讨论的相关人士表示，允许地方政府自行发债亦将是新《预算法》的内容之一。

　　上述地方财政厅预算科官员对本报记者表示，由于现行中央代地方发债在年初时只能确定全国总体规模，具体各省分得的份额在年中具体进行发债时才能确认，因此这部分地方政府收入无法编入年初预算中，“只能等到到时候发下来了，再以预算调整的方式编入财政预算，再提交各级人大审批通过相关的预算调整。”

　　“现行的中央代地方发债制度实际上就是一种软预算处理。”杨志勇表示，“在未来偿还安排、债务使用上都缺乏规范，未来还是应该靠给予地方自行发债权来解决。”

　　对此李燕亦认为，未来《预算法》应允许地方适度发债，但仍需加上一些限制，“比如要求地方发债先通过国务院批准，以及在发债规模、筹资用途上加以限制和保障等。”

　　而在加强预算执行的监督管理和增加地方政府财政支出的灵活性间寻求平衡，亦是未来《预算法》中预算监督管理需要解决的问题。据上述地方财政厅预算科官员表示，目前《预算法》中规定的预算调整主要针对赤字或财政短收的管理，而在项目支出的调整分配则不需要提交人大审批。

　　“未来应在部分重点领域的预算支出调整上加强人大监管。”李燕表示，“特别是民生领域的重点项目，其财政支出应得到保证，增强对政府财政在民生领域投入调整的监督。”

　　财政支出在预算调整上的限制相对宽松，而在财政支出的审计上则过于严谨。一位地方财政厅厅长表示目前审计署查出来的政府违规支出中一半以上都是在同类项目中的调整。

　　“现在预算精细化对编制预算提出了更高的要求，但在实际预算执行上达不到这么高的准确度，同类项目中一个支出多了另一个支出少了都是难免的事，这种处理不应作为违规支出看待。”这位地方财政厅厅长说。

　　作者：郭一信 北京 (来源：郭一信)