倪红日：城乡基本公共服务均等化的财政体制条件

　　2010年8月7～8日，以“城乡一体化：趋势与挑战——中国‘十二五’时期的农村改革”为主题的第69次中国改革国际论坛于海口举行。搜狐财经作为战略合作伙伴从现场发回如下精彩报道，下面是国务院发展研究中心资源与环境政策研究所专家组组长 倪红日的现场发言内容：

   大家上午好！非常感谢主办方能让我有机会把自己的观点跟大家汇报一下。这个主题是城乡一体化，我主要来谈一下关于城乡基本公共服务均等化在财政体制方面需要什么样的条件。这里面讲的财政体制是中央和地方之间的财政管理体制关系。

　　　 首先我们看一下城乡之间现在基本公共服务的现状，这个问题几乎不用论证，而且意见分歧比较小，目前依然是以二元结构为主，尤其在医疗保障、养老、失业保险方面，这种差距表现为纵向和横向的差距，差距都是比较大的，当然还需要具体的数量进一步论证，因为时间关系还没有做这项工作，但是这个结论恐怕是很少有争议的。但是也要注意到，经过这几年的努力，某些基本公共服务的城乡差距是有一些明显缩小的，比如说义务教育，一些资料反映2007年农村的初中、小学人均公用经费和城市比较起来已经达到了83%以上，也就是说城市如果是100块钱的话，农村义务教育中小学公用经费已经达到了83块钱，这方面经过努力是有所缩小的。但是有一个基本的判断，城乡的基本公共服务均等化这个目标实现还任重而道远。理由主要是我们实现这个目标需要一些宏观方面的条件，包括工业化的基本完成，城镇化比重的提高，城乡之间经济收入差距之间的缩小，这些都是必要的，同时还有一个条件就是建立和完善有利于基本公共服务均等化的财政管理体制。

　　　 目前的财政管理体制是不是有利于基本公共服务均等化呢？我的答案上是基本上具备了一个前提条件，但是还需要进一步的改革，否则的话是没有办法达到这样一个城乡基本公共服务均等化的目标，这个体制还不符合这个要求。我也注意到最近的一些研究，包括论文集当中进行了一些数量上的测算，如果实现基本公共服务均等化所需要的财政投入，数量好像都不是很惊人，所以结论也认为好像是可以解决的。但是我觉得这个结论忽视了体制的因素，忽视了目前的机制因素：究竟这些钱从哪儿来？怎么才能分配和落实到他所需要的达到基本公共服务均等化的地区？这完全是一个体制条件。要回答这个问题，我觉得首先要对分税制体制改革以来，16年以来的财政体制做一个完全的透视，究竟取得了哪些成绩，需要坚持哪些东西，需要改革什么，怎么才能够通过改革达到我们完成基本公共服务均等化的目标。

　　　 首先我们来看这样几个图表。我做了三组图表，这三组图表说明究竟16年以来我们的财政体制是什么状况，我认为有些人并没有看到事情的本质是什么。首先第一张图，这张图是讲中央财政收入占全部财政收入名义与实际比重的历史变化情况，从1994年一直到2009年，这张图大家都知道的数据是上面那条曲线，也就是比较平的那条曲线，中央财政收入1994年以来到2009年占全部财政收入的比重是90%左右，那条曲线好像变化并不是很大，但是这只是名义上的，因为它包含了税收返还的因素，而税收返还还是按照原来的基数返回到各省，我们要把这个因素剔除。剔除以后它的曲线是下面那条曲线，这条曲线可以清楚地看到中央财政收入占全部财政收入的比重在16年间得到了比较明显的提高，当然为了看得更清楚我画了一条比较粗的线，这条蓝线是名义上大家看到的那个数据，底下的线是面纱后面的数据。我们也看到1980年到2009年中央财政收入名义比重变化的趋势，实际上原来地方占得比较高，现在降低了，下面的蓝线，中央财政收入1994年以前占得很低，现在两条线趋于一致了。这只是名义的，也就是说包含了税收返还，不包括税收返还，实际的是个什么情况呢，这个比重的实际变化也在接近，这条粉线和蓝线都在接近，处于50%到50%的状况。这是一个历史变化情况。

　　　 本质上的变化就是财政收入，中央财政已经由94年分税制以前的被动局面转变为主动局面，已经能控制住财政收入的比较大的份额。对于这样一个状况，我个人认为是一个比较好的或者说非常正确的一个发展方向，因为在市场经济当中，作为一个国家来讲中央财政必须要占到相对比较大，50%以上的比重，有利于中央财政控制整个的财权和财力在全国进行均等化分配，这是一个前提，必须要这样做。

　　现在中央、地方矛盾那么多，有人认为是中央本身拿多了，我不同意这样一个观点，但是问题在什么地方。从财政支出来讲我们要看到这样一个变化，中央财政支出和地方财政支出也发生了历史性的变化。地方财政支出包括了所有本级收入以外的中央全部的财力的返还和转移，地方财政支出占全部财政支出的比重在不断的上升，现在基本的格局可以说由中央财政占全部财政支出的比重是3，地方财政是7的话，现在已经朝着二八结构变化，现在大多数的20%多一点的财政支出是在中央，70%多的财政支出是在地方。所以地方并不是说没有钱，现在关键在于转移支付制度有问题。

　　　 我们再看第三张图，中央财政向地方财政财力转移的结构变化，这里面包括财政返还。从1994年开始，那个时候的税收返还占了70%多，专项转移支付占的比重很小，2009年以后发生了历史性的变化，税收返还占全部比重的17%左右，而专项转移支付和均等化的财力转移支付已经分别占到40%多。但是这两年来看，专项转移支付的份额现在是占得比较大的，最近这两年都压倒了均衡性的财力转移支付。这是问题的一个节点。我们需要注意到这样一个节点，因为后面要有一个重要的结论，从趋势来讲，税收返还所占的比重在逐渐下降，这个体制设计达到了一定的目标。

　　　 现在总的判断来讲，我认为分税制改革16年的运行形成了中央财政占主导地位的财政体制，总的财力和财权的上收是应该的，而且必须这样做，但是要防止以后的矫枉过正，也就是说现在这个比重是不是已经基本上可以合适了，如果按照现在这个机制，1：0.3增值税，中央财政还在往上拿，这个有没有必要，这个是目前非常关注的一个节点，下一步这个体制究竟怎么办？

　　　 中央和地方的财政关系为什么这么大的矛盾，关键在于中央财政在集中了财力和财权之后，中央的主管部门决策权集中得太多，集中了这些决策权之后，就给地方布置很多事情，通过各个系统给地方布置事情，下达很多指令，这些指令到地方之后一般采取二八或者三七，我给你20%的钱，你80%的来配套。这些基层政府不堪重负，关键问题在财力集中以后，事权的决策权过于集中在主管部门，而各个主管部门下达了各种事情落实到省以下，尤其到基层政府以后，根本没有办法执行，因为它财力没有办法配。在这种财力和事权失衡的情况下，地方政府迫不得已，搞土地财政，搞地方融资平台。

　　　 我觉得下一步改革的关键问题不在于解决财力上收的问题，关键在于决策权要下放，中央主管部门不要管那么多，就把具体的方向性、规划性的做了，由地方政府自己决定他的公共服务应该怎么排序，怎么进行财力的匹配。中央政府主要做均等化，包括流动人口的人均财力的均等化，要朝着这样一个目标，全国在平均水平不超过10—20%的情况下达到一个均等的水平，究竟要做什么，由地方政府自己决定，这样才能解决财力和事权不匹配的问题。

　　　 在这种情况下，只有在继续调整和改革财政管理体制，使它能够更朝着中央政府应该管什么，不应该管什么，把它搞清楚，地方政府应该管什么，不应该管什么搞清楚，在事前要有一个事权和财力匹配的平衡机制，地方再自己决定要做什么不要做什么，只有这些问题解决之后，财政体制才能够朝着正确的方向走，现在到了财政体制改革非常关键的时刻，这个时刻应该统一认识，应该抓住主要矛盾来解决这个问题，而且背后很重要的是需要行政管理体制的调整和改革，和财政体制改革相配套，才能达到预定的目标。谢谢大家！