来源：新青年·权衡　作者：朱 彤

　　在我国3G标准选择上，问题的逻辑和实质是：首先，市场能否选择最先进的3G标准，如果不能，就需要政府介入；其次，政府如果支持TD-SCDMA标准，该标准是先进的技术标准吗？最后，如果TD-SCDMA标准是先进的技术标准，在复杂的国家利益博弈和外部压力下，应该采取什么策略能够确保这一标准在市场中生存下来。

　　2000年5月，具有自主知识产权的3G技术标准TD-SCDMA被国际电信联盟（ITU）接受为第三代移动通信技术的备选标准后，我国3G技术标准市场出现了WCDMA，CDMA2000和TD-SCDMA三种标准竞争的局面。

　　自大唐1998年提出TD-SCDMA标准开始，尽管这是中国企业第一次提出包含有自主知识产权的“重大标准”，但是，由于该标准的市场前景不被其他企业看好，加上当时政府对于该标准的支持并无具体措施，因此，从1998年TD-SCDMA立项到如今3G标准渐趋明朗，大唐在TD-SCDMA的研发中一直孤军奋战，饱受资金缺乏之苦。

　　直到进入2002年前后，由于“DVD专利权事件”的影响，国内对产业标准的关注骤然升温，TD-SCDMA标准才再次引起政府和国内产业界的关注。人们希望TD-SCDMA标准能够完善和发展，以改善中国在移动通信标准上“受制于人”的局面。此后，政府对TD-SCDMA标准的支持也转向具体化。

　　然而，我国政府支持TD-SCDMA标准发展的努力受到各种因素的干扰，其中最为重要的干扰因素是以美国政府和部分跨国公司主张的“技术中立”论调。这一论调要求中国政府在美国和欧洲的两大3G标准WCDMA和CDMA2000市场占优的情况下，对标准的选择采取不干预的立场，让市场“自由选择”，即所谓的“技术中立”。

　　技术中立论的不利影响

　　用“技术中立”论调干扰我国制定自主标准，2004年4月围绕我国提出无线接入WAPI标准所发生的争论就是一例。在中美贸易谈判中，WAPI之争被摆在前台，成为一个特别引人注意的谈判焦点，这是以前从未有过的。现有的Wi-Fi是基于WEP加密协议的，WEP加密协议的性能是很不完善的，而我国提出WAPI协议的保密性要比WEP先进。我国出于数据安全需要，把WAPI标准作为强制标准实施，遭到美国政府和英特尔等跨国公司的强烈抵制和反对。因此，在谈判中，美国要求中国政府坚持技术中立。在经过激烈的争论后中方做出让步，“同意在2004年6月1日前不强制执行WAPI标准，并且将强制执行这一标准的时间无限期向后推迟。与此同时，中国还将同IEEE合作，对该标准进行改进”。

　　在对待全球3G标准方面，在2004年6月举行的中美商贸联委会（JCTT）会议上，美方仍然要求中国政府采取技术中立的态度。我国代表团在此问题上做出了承诺：政府将坚持技术中立态度，电信运营商在标准选择上将具备完全自主权，可以根据自身实际需要做出决策，中国相关监管部门将不参与任何知识产权商业谈判过程。2004年9月初，美国大使格罗斯以“美国经济和企业事务局国际通讯与信息政策协调员”身份来华与中国官员磋商有关电信和信息技术政策。其中，标准化问题是双方讨论的焦点。这位美国大使不失时机地向中国政府官员吹风：“选择何种技术标准应当由企业根据市场决定，如果政府加以限制将带来极大的负面影响。”他表示，若取消政府指令无疑将消除中美在电信业上的最大分歧。格罗斯鼓励中国采用“国际通行”的技术标准，“这样能够大大降低中国通信成本、提高企业竞争力和服务质量，给用户带来利益。对电信运营商而言，最糟糕莫过于选择了一项不好的技术。”为了表明美国政府的技术中立政策，这位大使有意淡化CDMA2000的美国色彩的同时，对有关欧盟极力促成TD-SCDMA和WCDMA混合组网的消息以“政府应当中立”作挡箭牌。

　　国内有的学者和媒体也在强调3G标准上的“技术中立”。清华大学教授胡鞍钢认为，“不在乎是谁发明了这个技术，而在于能不能获得（包括购买）这个技术，并通过这个技术扩大的市场份额。⋯⋯所以我主张，政府在使用什么样的3G技术方面持技术中性态度。” 21世纪经济报道在一篇文章中强调，“在全球化时代，过于强调自主知识产权是不合适宜的”。

　　这些言论，以及我国政府在美国压力下作出的对标准选择“保持中立”的承诺，无疑对TD-SCDMA的发展产生一定的不利影响，一些企业甚至怀疑，在美国的高压阻挠和我国政府的上述承诺下，在市场表现上本来稍逊其他两大标准的TD-SCDMA标准如何突破这种不利的氛围而发展？一时间，甚至TD-SCDMA在3G牌照政策中的地位也变得微妙起来。

　　然而，技术中立政策真的无条件地有利于新技术的产生和消费者福利吗？

　　国际标准竞争中“技术中立”论的虚伪性

　　“技术中立”是美国最早提出的电信管制政策之一，后被欧盟接受。在欧盟2002〜2003年提出的电信“框架指令”中，要求各成员国电信管制机构执行技术中立政策。

　　美国联邦通信委员会主席William E·Kennard认为，实行电信发展市场化就要把握市场发展的三大驱动力：竞争、投资和技术中立。在他看来，技术中立是电信业发展的三大驱动力之一。技术中立政策要求管制者不倾向于某项技术，而应当鼓励不同技术和行业部门间的竞争。政府和监管部门的职责就是努力创造一种环境，促进不同技术和行业部门之间的竞争，以加速创新和高级业务的发展，但又不影响用户的业务使用。

　　一般地说，技术中立政策的确可以起到加快技术创新的作用，特别是随着技术创新的速度越来越快，很多产业的技术创新方向不确定的情况下，政府政策过早偏向于某一技术，的确会产生一些问题。而且，技术创新是有“产权”的。当在市场上的竞争技术属于不同的国家的企业时，技术创新所产生的收益并不是均匀地分配到这些企业。在这种情况下，美国等国政府宣扬和实施的“技术中立论”就会被放到一边，政策也不那么中立了。

　　事实上，在移动通信标准的选择上，无论是欧盟，还是美国，都没有采取真正的政府中立政策。在移动通信模拟时代，美国处于领先地位。为了与美国抗衡，1982年，欧共体开始制订GSM标准。1986年，标准制订初步完成。尽管标准刚刚制订出来，根本还看不到任何设备的影子，但欧共体各国立即统一发布声明，支持GSM标准，并将900MHz频率预留给GSM。正是当时的欧洲国家在2G移动通信标准的选择上偏向本土标准，在标准制订初期就给了频率，让各国企业心里有了底，于是争先恐后大规模地投入GSM的研发，从而导致了GSM的巨大成功。如今，GSM标准不仅一举成为全球使用最广的二代标准，而且造就了一批跨国企业。如诺基亚今天成为全球移动通信制造业的翘楚，在某种意义上正是GSM造就的。

　　美国政府在移动通信的1G时代基本采取了“技术中立”政策，但这是因为这些技术标准的拥有者基本都是美国本土企业。但当移动通信技术发展到数字时代后，面对GSM在欧洲和全球的发展，美国政府实际上放弃了技术中立政策。1990年，当规模很小的高通公司提出CDMA标准的时候，技术很不成熟，完全是实验室里的东西，连产业化的影子都看不到。但美国政府立刻宣布支持CDMA，并在1993年，也就是CDMA商用的前三年作出了CDMA频率规划。同时，把GSM标准的核心频率拍卖给了一家美国公司做PCS，使欧洲的GSM产品和设备要进入美国市场，必须改变其频率设置，抬高了GSM标准进入美国市场的门槛。而欧洲也采取了类似的手段，卡死了CDMA的频率，因此CDMA也同样进不了欧洲。

　　可见，在涉及重大产业利益的技术标准的国际竞争中，在本国标准与其他国家标准的竞争时，没有一个国家的政府会如此天真地认真地采取“技术中立”政策。美国政府在这种情况下提出要我国政府采取“技术中立”政策，只不过是为了给本国的CDMA2000标准“鸣锣开道”罢了。

　　技术标准选择的实质

　　但即使我们认识到“技术中立”论在国际标准竞争中的虚伪性，我国在外国政府的压力下还是被动地做出了让步，承诺在3G标准选择中政府保持中立。这是国际经济实力和政治压力博弈的结果。不过，让步不等于放弃发展国产标准，而是要求我国更有策略性地发展我国的自主标准。

　　然而，我们认为，目前我国推出的一些重要标准，包括WAPI标准和TD-SCDMA标准受到打压，除了出于国家利益之争带来的国际压力之外，还与我国政府有关部门、产业界、媒体和学者对于标准竞争的特征认识不深，研究不够，过于强调标准的“国产性”，从而使外国企业和政府产生过度反应。比如，国内主张支持国产标准的人士通常只是强调标准对于产业利益的重要性，强调应该支持和发展自己的标准，强调政府应该支持国产标准。很少见到国内学者从理论高度分析标准竞争的特点，以及如何在复杂的国际形式下有效维护本国利益的研究成果。因此，问题的本质不是应不应该支持国产标准的问题，而是如何支持的问题。

　　在如何支持国产标准的问题上，首先要解决的问题是市场和政府在标准选择问题上的作用问题。但是，在这个问题上，几乎所有主张让市场来选择标准，即主张“技术中立”的学者、企业和外国政府，都有意或无意把市场选择等同于市场选择的结果。

　　具体到3G标准上，主张市场选择一方的逻辑是：与TD-SCDMA标准相比，WCDMA标准或CDMA2000标准的推出时间早，技术相对成熟，产品商用化程度高，而且支持的企业多，所以市场选择的结果会倾向于这两种标准，政府干预是不合适的。因为市场的选择最有效率。然而，市场的这种选择结果真的最有效率吗？或者说，市场选择的技术是最优的技术吗？

　　我们将论证：在标准竞争中，市场选择的结果可能是“差”技术长期占领市场，虽然有更好的技术存在于市场上，而由于标准的“网络效应”及其导致的“锁定效应”，市场无法协调市场参与者之间的行为，从而相当一部分人“被迫”选择“差”的技术标准。

　　因此，在标准选择问题上，政府干预的经济逻辑是：市场存在着失败，因而需要政府一定程度的介入，以确保最优技术能够在市场中生存下来。在这一逻辑下，政府支持某种技术标准的条件是其是否先进，不是其是否是“国产”。用这一逻辑来审视我国到目前为止的“支持国产标准”的呼声和行动，就会发现，片面强调国产标准对本国产业的经济利益的逻辑，将会放大外国企业和政府对于我国对任何国产标准的支持行为的“担心”，产生过度的对抗反应。这反而会不利于支持我国真正具有技术先进性的技术标准的政策环境的形成。

　　因此，在我国3G标准选择上，问题的逻辑和实质是：首先，市场能否选择最先进的3G标准，如果不能，就需要政府介入；其次，政府如果支持TD-SCDMA标准，该标准是先进的技术标准吗？最后，如果TD-SCDMA标准是先进的技术标准，在复杂的国家利益博弈和外部压力下，应该采取什么要的策略能够确保这一标准在市场中生存下来。

　　朱彤 中国社会科学院工业经济研究所

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