来源：新青年·权衡　作者：朱 彤

　　3G牌照政策必须结合我国面临的复杂情况来制定。在牌照发放方式、牌照数量及技术标准选择上，都将对政府能力构成很大的挑战。

　　由于3G的通信频率资源有限，为防止运营商之间开展不正当竞争，或防止个别运营者垄断未来的3G业务市场，全球几乎所有国家都引用了牌照管制的办法来规范市场竞争，力求让运营商处于同一起跑线上发展3G业务。早在1999年芬兰就在全球率先颁发了3G许可证，从此掀起了全球3G许可证的发放浪潮，2000年和2001年是3G许可证发放最集中的年份。到目前为止，绝大多数发达国家和部分发展中国家都颁发了3G许可证。

　　3G牌照政策是推动3G标准发展的最重要政策，它不仅能够影响市场进入，而且对进入后的竞争与市场发展产生深远影响。因此，必须结合目前其他国家3G牌照政策的经验和教训，并结合我国面临的复杂情况来制定行之有效地3G牌照政策推动我国3G标准的发展。

　　3G牌照政策涉及到很多问题，关键的问题包括牌照发放的方式、牌照的数量、技术标准的选择等。

　　三种基本发放方式

　　目前世界各国发放3G牌照的方式主要有拍卖、评选和混合三种方式。

　　从世界范围来看，拍卖已经成为3G牌照发放方式的主流。发放3G牌照最多的欧盟，几个主要成员国如英国、德国、奥地利等都是采用拍卖的方式发放3G牌照。

　　拍卖理论认为，拍卖可以使最重视3G频谱的运营商（出价最高）获得3G频谱，因而可以预期频谱利用的经济效率最高。拍卖要求出价者自己估计获得相关频谱对他们的价值。因此，假定一个信息良好的投标者环境，获胜的投标者应该来自那些预期在未来能获得最大收益的公司。

　　在拍卖方式下，一个有最大垄断能力的运营商也可以为一个移动牌照支付相当高的价值。如果有三个移动牌照要拍卖，而某一个运营商出价购买全部牌照，牌照拍卖所得会最高。但这种垄断局面不是一个理想结果，因此，3G牌照拍卖通常会以相应的规则来预防这一结果的出现。比如，规定任何一个运营商只能控制一个牌照，以及发放一个合理的牌照数量（由此使卡特尔类的行为可能最小）。

　　评选是指国家主管部门向社会公布要发放一定数量的许可证，有兴趣者向主管部门提交符合格式和内容要求的申请书，主管部门组织评审委员会，根据一定的程序对评审书中所列举的申请者条件按照一定的标准进行评比，比如，要求申请者必须有充足的资本，技术方案必须被证明是可靠的，接入、速度质量和其他服务保证，商业计划具有可行性，以及申请者必须有适当的经验，以及专业人员等等。最后将许可证发放给条件最好的申请者。

　　日本就是采用了这种方式，最后日本选定了3家移动电话运营商在市场上提供3G业务，分别是NTT DoCoMo、KDDI和VodafoneKK。

　　很多国家，包括奥地利、意大利、法国和香港采用了评选与 拍卖结合的“混合”方法来发放3G牌照。投标者需要先具备为直观地“评选”而建立的类似标准衡量的资格来投标，然后牌照基于一个拍卖过程来发放。政府机构在拍卖之前根据政府确定的大量财务和非财务标准来审查潜在的牌照投标者。这种方法利用能够完全实现政策目标的能力决定各种候选者，潜在地追求实现各种政策目标，包括社会、就业和技术转换与环境目标。

　　我国牌照发放方式的选择

　　理论上说，拍卖最有利于3G频谱资源的有效使用，然而，拍卖方式实现这一效率目标的前提条件也很高。经济学家Klemperer的研究表明，拍卖必须满足一系列严格的前提条件才能对经济福利作出有利的贡献。其中一个关键的前提条件是所有潜在的投标者必须获得关于市场条件、管制环境、需求特征和该市场可能流行的定价结构的完全信息。然而，关于3G市场特征的完全信息是不可能获得的，由于围绕这一市场需求、服务功能、定价和技术开发的很多问题都没有完全、甚至部分解决。而且，频谱的认知价值随着时间推移已经下降了很多，由于电信部门的贸易条件发生了变化，以及金融市场对3G牌照价值的重新评估。

　　评论家对目前已经进行的频谱拍卖的批评是，各国政府似乎更多地把3G牌照的拍卖作为一种重要的收入来源，并人为地控制拍卖，以获得更多的拍卖收入。理由是政府通过规则设计，限制3G服务可得到的频谱数量，以创造一种有利于从这一产业攫取巨大经济租金的最有利的市场条件。而且，一些国家设计的多轮透明而公开的投标，进一步诱使潜在运营商对其他参与者出价做出反应的情况下，出比他们原本想出的价更高的价格。

　　由于我国的市场环境显然不具备上述条件，特别是担心拍卖方式将给3G运营商带来沉重的财务负担，不利于3G服务的开展，因此，拍卖方式不太可能成为我国的选择。

　　评选方式需要一个审查委员会根据一定的标准挑选，如果要想挑选出有竞争力的运营商，做出科学决策的难度很大。政府或专家可能难以了解市场将如何开展新服务与新技术发展趋势与方式。

　　然而，更多的是参与企业对评选过程的担心，担心评价标准不科学合理，评选过程和规则不透明可开放对不同企业不公平，以及评选时间过长使服务开展延迟产生风险等等。

　　可见，拍卖和评选面临的是不同的风险，但是基于对欧洲国家开展3G服务时，巨额的牌照费用给运营商带来的不利影响，即将发放3G牌照的国家，包括我国可能都更倾向于评选方式，不过，可能会尽可能采取措施改善上述问题。

　　为了减少上述问题带来的效率和公平问题，我国3G牌照发放方式的一个可行办法是采用混合方式，但不是评选与拍卖的混合，而是评选与投标的混合。

　　具体地说，如果政府打算发3张牌照，可以通过评选的办法从众多申请者中挑选出4家或5家企业作为候选企业。这些企业在就牌照进行投标，出价最低（或最后两名）被淘汰。

　　这一混合方式避免了拍卖过程反复竞标抬高牌照价格的不利影响。因为投标过程是一次完成的，每个企业会根据自己对市场的了解和自身的实力给出一个报价，这个报价虽然不能实现拍卖机制实现的“效率”，但在一定程度上可以弥补评选方法的效率损失。

　　3G牌照的数量

　　目前国内移动电话市场竞争很不充分，只有中国移动和中国联通两家移动运营商，存在三张完整的移动电话网（中国移动的GSM，中国联通的GSM和CDMA），还有比较分散的、主要基于PHS技术且不独立组网的无线市话网络。因此，3G市场必然要引入竞争，这种竞争主要给予固定电话运营商提供3G牌照来实现。从我国移动电话市场现状与发展趋势看，3G牌照数量的确定必须考虑这一市场能够同时支持的赢利移动网络数量。

　　考虑目前国内电信市场格局，目前产业界对于3G牌照数量的多数意见可能是4张：中国移动、中国联通、中国网通和中国电信各1张。3G牌照发放后，如果中国移动拿到的是WCDMA牌照，由于WCDMA对GSM并不能实现完全的平滑升级，中国移动的WCDMA网络可以认为是一张完整的新移动网络；中国联通由于资源的限制，全面把GSM网络升级到WCDMA的可能性不大，而CDMA向3G的平滑演进能力使联通的3G网络只是原来网络的叠加，无需新建一张新网络；中国电信与网通集团由于缺乏真正的2G网络，无论拿到何种制式的3G牌照，如果其要在全国范围内单独建网，将出现两张新的移动网络。在这种情况下，国内将一共有六张全国性的移动网络。

　　我国移动电话目前普及率并不高，2003年底的移动电话普及率为21%左右，移动电话用户2.5亿左右。而目前已经发放3G牌照的国家中，移动电话普及率都达到了较高的水平，即使普及率较低的新西兰、加拿大与波兰，2003年底其移动电话普及率都超过了40%。在目前的普及率、用户数量、ARPU值等目前的状况下，目前的市场实现三张网络同时赢利的问题应该不大。根据预测，国内移动电话用户有可能在2007年达到5亿，即使届时的移动通信应用密集程度不变而ARPU轻微下降，但以5亿的用户规模，国内移动电话市场同时支持四个网络盈利的可能性应该比较大，至于同时支持五个网络盈利则有一定困难。但同时实现六个网络实现赢利则可能性相对比较小。

　　因此，我国3G牌照的数量最好确定为3张：中国移动和中国联通各1张，中国电信和中国网通共同成立移动电话公司获得一张3G牌照。考虑到企业情况变化和移动电话市场可能的利好因素，牌照数量也不要超过4张。

　　技术标准与牌照的捆绑问题

　　对于3G牌照与技术标准是否绑定，由于各国的具体经济环境和管理传统不尽相同，所以各国采用了不同的管制方案。从目前的情况看，3G牌照与技术标准的对应关系主要有三种。

　　北美的加拿大管制机构采取了完全开放式的态度，在分配频率的时候只规定了运营商必须提供的业务和服务，对于运营商使用哪种技术来实现业务的运行，是否引入3G系统，管制机构则完全不干涉。这种方式称为非捆绑方式。

　　而欧盟对3G牌照的技术选择则采取了半捆绑的方式，即只明确规定特许使用的频率必须作为3G系统使用，并不严格限定运营商采用哪种3G技术标准。但就结果来看，欧盟国家基本上都使用了WCDMA技术。产生这种情况的主要原因是欧洲在2G时代普遍采用GSM技术，而WCDMA是GSM的升级版。这样做有助于运营商平滑过渡，减少系统重复投资。

　　第三种方式是捆绑方式，即把技术与许可证捆绑在一起发放，明确规定每张许可证所必须采用的技术标准。比如韩国发放了两张WCDMA的许可证，和一张CDMA2000的许可证。这种发放方式加强了政府的宏观管理，政府可从全国移动通信行业和国民经济的发展、国家利益、用户利益等几个方面进行全盘考虑，可照顾到各种技术的发展，尤其是可促进本国民族产业和技术的发展。缺点是缺乏灵活性，带有一定的硬性指派特色，可能与申请者的自身需求不相符合。

　　上述三种方式中，没有哪一种可以对所有国家都适用。虽然各国目前选择的方式可能不是最理想的方式，但是就目前的条件和市场环境等综合因素来看，却可能是最适合各国情况的。

　　比如，日本虽然把技术标准和许可证捆绑在一起，限制了运营商的自由选择，但是这是在日本的PDC“失败”后日本政府做出的决定，这样做可以避免非国际标准的技术体系再次应用于市场，引导日本的移动通信市场向着更合理的架构发展。韩国的2G系统采用的是CDMA技术，由于采用单一的技术，随着时间的推移和系统的发展，韩国越来越感觉到来自高通的制约。为了避免受制于一家厂家的局面，韩国政府颁发3G许可证的时候先颁发了2张WCDMA的许可证，表明了自己的态度。随后又在多方的协调运作下，补发了一张cdma2000的许可证。

　　我国的TD-SCDMA标准是被ITU推荐的国际标准，并且有一定的技术优势，因此国内各界的共识是3G牌照政策不应该把TD标准排除在外。大多学者和业界建议应该我国在发放3G牌照时应该把许可证和技术标准捆绑。

　　但是，这种捆绑方式在我国带来一些特殊的问题，其中最大的问题是中国联通同时有GSM网和CDMA网，两张网的3G迁移路径是不同的。虽然多数人认为联通最有可能采用CDMA2000标准，目前联通自己可能也这样认为。然而，市场和技术的变化的不确定性，我们不能说几年后联通选择WCDMA标准的可能性没有。那么给予联通CDMA2000牌照，还是WCDMA牌照呢？

　　考虑到未来技术变化的可能性，以及我国要支持TD标准的政策意图，建议我国牌照政策采取有限度技术标准捆绑政策。具体地说，3张牌照中，只有一张牌照规定必须采用TD-SCDMA标准，可以考虑给予网通和电信的合资移动公司，另外两张牌照分别给予中国移动和中国联通，但不规定其采用什么样的技术标准，由企业自行决定。

　　朱彤 中国社会科学院工业经济研究所

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