中国乡镇改革 （库克 作者单位：美国中国农业评估公司）
本文旨在分析中国乡镇改革与农民权益保护的关系。我看到中国为加快农村发展，提供 农民基本的生活保障进行了诸多改革，而乡镇改革只是其中之一。为了更好地阐述我的观 点，我先以下表说明六个农村问题的关系，它们相互关联，彼此影响。见图1
图一：相互关联的六个农村问题
农民组织：乡镇、村级改革、农村选举制度改革、农村政府改革。
农村财政：农业税法体系改革(税改费), 农业银行体系(资本分配)。
农村教育：农村中小学教育、9年义务教育、农村人口流动。
农产品零售：增强内功，改变农产品销售方式：由自己自足推向市场，在农产品加工过程中 提供就业岗位。
土地管理：土地承包法、土地所有权和使用权。
农村发展：提高农民收入、生活质量和农民健康水平。
一、21世纪初的农村状况
当时中国发生了这样一些变化：
城市与农村分离；
农村人口众多，可耕地有限，土地过度使用；
农村劳动人口众多，农民找工作难；
农业对GDP的贡献大大降低，到19世纪90年代农业已经不再是国民经济的主要贡献；
乡镇政府和村委会的组织结构中领导太多；
农民负担沉重；
政府盈余多被转移到城市的工业部门，而很少的部分才用于农村；
在很长的一段时间里资金都从农村转移到城市；
城市人均收入和人民的生活水平大幅度提高；
农村人均收入和农民的生活水平增长缓慢；
现如今农村和城市的差距已很大。
（1） 中国的GDP。
经济学家预测1952年农业收入占GDP的52%。但到2001年这一数字下降到15%。很明显，对于 正在走工业型、经济型和服务性道路的中国而言，农业已不再是主要的驱动力量。
（2）农民负担问题。
农民负担是农业税、当地收费、特殊收费、差价和人力劳动的总和。《中国统计年鉴》和《 农业年鉴》两书中对前两项负担只给出了一个数据。虽然关于特殊收费的数据没有给出，但 是有证据表明并不是所有的特殊收费都一个不漏地报给国家统计局，而且在计算税费和农产 品资助上还存在很大的困难。尽管一些领导的确用这5项指标计算农民负担，但是一般的领 导只用“当地收费”这一项来计算。这无疑造成了统计上的疏漏。
农业税。
1958年农业税固定为15.5%。这一数字在一段时间内都没有改变。后来粮食产量增加，到19 世纪90年代实际的农业税还不到粮食总出口的2.5%。80年代政府征收特产税。所谓的“特产 ”包括烟叶、木材、水产品、水果、蔬菜和园艺产品。对烟叶征收的特产税最高曾达31%。 而对其他产品的升降幅大致在10%至15%。
当地收费。
乡镇政府收取的费用称为“乡镇5统筹”，包括教育、计划生育、残疾人服务、民兵训练和 乡村道路修建。村收取的费用成为“村三提留”，包括公积金、公益金和管理费。
特殊收费。
农民缴纳的费用名目可谓五花八门。19世纪中这些费用总计达到270亿之多。其中包括摊牌 、集资收费和罚款等等。
征用劳动力。
中国历朝历代都曾征用农民修建道路和水利工程。集体农场、公社和乡镇农村的领导们则继 承了祖宗的这一传统。主要有两种劳动力。一种称为“义务工”。他们修建和维护公路、修 造水利工程（小水坝、水道、排水沟等），修建村办公大楼和学生教室等等。另一种称为“ 积累工”。他们修建特殊的工程。一旦农户与村里签订土地承包合同，他们必须向村里交“ 三提留”，向乡交“五统筹”。除此以外他们还要履行合同中的义务（缴纳税费）。不同的 县，税费的金额有所不同。
（3）税费。
19世纪50年代初期农业税在政府总的税赋收益中占25%。但是后来经济发展了，这一数字到 2000年已经下降到3%。政府支出另一个鲜明的特征是对农业领域的投资增多，政府总支出中 其他项目投资的份额就会相应减少。
（4）资金由农村向城市转移。
有外国专家撰文“农业在中国扮演的角色和政府关于提高农村收入的政策”。这篇文章分析 说有证据表明资金正从农村向城市转移。19世纪许多国家曾接受了一个十分简单的战略，即 从农业中抽出一部分资金建设工业化，建造城市。很明显这样做的目的是将资金从农村向城 市转移。但在过去的50年里中国并没有完全延续外国的经验。在中国，农业并没有对GDP做 出多大的贡献。现在的问题是：中国现行的乡镇/村制度是否是一种过时的制度？
（5）城市与农村收入之间的巨大差距。
中国过去50年的政策、方针、规划和实行的制度体系创造了两个完全不同的中国。城市中国 的人均收入相对高很多。城市居民生活在现代社会里，接触先进的城市交通网络。他们可以 享受良好的教育、电气化、自来水、公园、电影院和医院。相比之下，农村人收入微薄，去 商店的机会很少，很多时候都享受不到自来水，很少接受教育，得了病也没地方治。
二、制度改革
中国计划经济年代，领导人制定的制度自然要服务于计划经济。当时的制度要求两个集中化 ：经济控制集中化和社会管理集中化。由此导致政府机关臃肿不堪，职责分工不清，办事效 率不高，官僚气息严重。19世纪80年代邓小平实施改革开放政策后，领导人开始有步骤地改 革计划经济的弊端。当然，所谓相时而动。计划经济向市场经济转变，政府体制也就跟着改 变以适应变化了的经济体制。
（1）朱钅容基做国务院总理时的政府改革。
1998年中央政府决意改革，精简机构，将原中央机构的数目由40个减到29个。同时政府人员 由32，000减到16，700。还有一系列措施，如政企分开，提高机关办事效率，改善办事方法 等。1999年省级政府也开始精简机构和人员。机构由原来的55个减到40个。人员由158，000 减到84，000。2000年城市、乡镇和村也都纷纷改革。这三层政府机构共减机关人员由4亿6 千万至3亿7千1百万。
（2）温家宝任国务院总理时的政府改革。
温家宝任国务院总理时也接过朱钅容基的旗帜，在精简机 构和人员的同时，该合并的合并并设立了一些新的机构。此外，新一届政府还采取了多种措 施扶持社会主义市场经济体制，协调政府、党和其他各种关系，如下：
党和政府的关系；
政府和公司的关系；
政府和民办机构的关系，如非政府组织；
政府和社区的关系；
政府和国民的关系。
2003年3月在温家宝当选总理后第一次记者发布会上，他说通过行政改革的渠道减少乡镇政 府领导人员的数量是给农民减负的一项必要措施。同年4月温总理在全国电视电话会议上又 重申要实施税费改革，乡镇政府必须进行自身的改革，比如精简人员，合并相关部门和提高 办事效率等。
①减少基层政府的数量。
减少乡镇等基层政府的数量并不是一个新政策。1983年至1999年乡镇政府由72，583减少到4 4，741个，减少了38%。村减少的速度较为缓慢，数量由750，138减少到737，429，减少了1 .7%。
自从2000年实行“费改税”以来，我们把1999年乡镇和村的数量做一个参考系数。2000 年乡镇的数量减少了1，066个，到2001年又大幅度减少了3，574个。其中，黑龙江、湖北、 江苏和浙江四省所采取的力度最大，这些省份的乡镇数量在2001年都有很大幅度的缩减。19 99年村的数量为737，429。到2000年底减少了2，714个。但在2001年村的数量只减少了25， 458个。
随着中国人口的增加和乡镇、村数量的减少，家庭的单位数量增加了现在关于村领导数量和 村民小组数量减少的数字，中央和地方所能提供的数据却很少。试点县的初步调查显示村民 小组的降辐在30%至40%左右，村领导在40%至60%左右。
②减少基层设点或设办公室的数量。
减少基层干部的第二个途径是减少在乡镇设点或办公室的数量。1994年齐锋县把乡镇政府合 并成以下的六个办公室。
A、党政办公室。
乡镇党委会
宣传委员
监督委员
妇联主任
统战委秘书
党委秘书
镇政府办公室秘书
统计助理员
武装部主席
B、社会事务办公室
日常事务助理
健康事务助理
教育事务助理
村路建设助理
土地管理办公室
文化站
广播站
C、农业/家畜管理办公室
农业站
家畜站
林木站
水利站
电力站
农业机械化站
成人教育站
D、经济办公室
TVE 站
财政办公室
工业贸易管理办公室
税务办公室
粮食站
农业企业办公室
农业信用合作社
供给和市场合作社
食物站
E、公共安全办公室
法院助理
派出所
法庭
律师事务所
F、家庭计划生育办公室
计生助理
③桥头镇下属有16个村 ，171个居民地，7，231户人，1996年人均收入为1，330元。该镇有 31位领导，其中9位在党政机关，22位在政府机关。有一些党政机关的领导还在政府机关兼 职。即使允许一些人身兼二职，我们还是可以清楚地看到政府机关和事业单位能够为当地人 解决许多就业问题。
A、乡镇党政机关(20人)：
党委共9人，党委副书记做一把手。
镇政府镇长 6个副镇长。
镇人大主席 1人。
党镇政府办公室主任 党委成员做主任。
接待室 4人。
B、镇政府直接领导下的主要机构(96人)：
这些机构的人员和财政情况如下。但是县里还是对他们给予一定的指导。
广播电视站 3人
公共秩序办公室 4人
镇人民武装部2人
镇财政办公室7人
镇经济委员会8人
镇人民事务管理办公室3人
镇土地建设和管理办公室 5个正式人员，3个临时人员
镇农业经济管理站2个负责人
镇水利服务站5个正式人员, 9个临时人员
镇林木管理 1个主管, 1个工人
镇农业机械化站 1个主管, 3 个工人
镇家畜和兽医站 6人
镇统计站1人
镇中心学校 8人
镇农业加工工厂 24人
C、乡政府直接领导下的机构 (35人)：
当地税务局4人
镇税务办公室 2个正式人员, 4个临时人员, 1个合同工
镇邮政/电信分所10人
镇中心医院53人, 4个主治医生, 12个医生, 11个护士, 8个正式工 人，9个临时工
镇电力分局1个主管，7个工人
镇电力供给办公室 13人
桥头镇电力管理站 10人
镇农行分行11人: 7人是正式员工，4人是临时工在新开的储蓄所
镇信用社 9人
镇市场供给社 87人(其中3人由于健康状况不佳而退休另9人正常退休）
镇工农办公室 13人, 11正式工，2人临时工
镇警察局 5人
桥头人民法院 2人, 一个院长，一个司法官员
镇粮食站 19个合同工，17个签3年合同修缮原粮食站食堂、加工厂
镇食物站 7人，包括个退休人员 镇制药站 8人，4个合同工，4个临时工
镇高中64人，其中42人为教师, 12个行政人员，10个工人
镇新华书店3人
D、镇和上层行政机关共同管理的部门 (31人)：
计生委17人, 3个领导, 11专员, 2个司机，1个领导从镇政府借调过来
镇农业局 11人
镇文化局 3人
有很多方式可以减少机构数量。有些机构失去了作用或者其一些功能可以取消。粮食站由于 粮食公司的出现可以私有化。现在许多农民都有自己的拖拉机，所以原先的拖拉机站可以改 成私人公司为农户提供特殊服务。有一些办公室可以合并，比如农业、林木和家畜。镇医院 和村医疗室可以由政府出资转为私人承包。
④减少基层干部的数量。
国家干部从国家财政收入中领补助，地方干部则从地方财政收入中领补助。19世纪90年代以 前中央政府就根据人口数量、农业收入、工业出口和土地面积决定乡镇干部数量给出了一些 具体的指导。在人口众多、资源丰富，土地面积较大、出口较多的地区可以至多设置45个干 部。稍差一点的地区可以有30个干部，再差一些的只能有20个干部。在实行费改税的试点地 区已经采取措施减少乡镇干部的数量。一个通常的做法是减少事业单位的数量。事业单位从 政府那里得到财政支持但贡献较少。所以乡镇改革事业单位使之成为盈利部门或者定其为亏 损单位，就使由政府供养的干部数量减少。
乡镇政府改革初探
（唐华东 作者单位：国家发展和改革委员会就业和收入分配司）
乡镇政府改革牵涉人员多，范围广，是我国行政管理体制和机构改革的重点。党的二中全会 对如何进行乡镇政府改革作了重要论述，强调要精简机构和人员，有条件地方要进行乡镇合 并。最近下发的《关于地方政府机构改革的意见》（中办发［2003］15号），没有对乡镇机 构改革作出明确规定，只是把改革的任务交给了省级政府。新时期的乡镇政府改革如何进行 ，是摆在我们面前的一项重大课题，需要从经济、文化和政治等几方面加以考察，以便得出 科学结论。
一、 此前乡镇机构改革状况分析
2000年开始的市县乡机构改革以来，总体来讲取得了重要的阶段性成果。乡镇进行了少量的 合并，内设机构大幅减少，人员编制减少了很多。但是存在的问题也不少。乡镇内设机构虽 然名义上减少了，但是并没有明确撤销一些不在编的机构，那些机构还在运转；人员表面上 减少了，但大多是辞退聘用人员，真正裁减下去的不多。很多地方对改革抱有观望态度，认 为上届政府结束，机构改革就可以不了了之。更为严重的是此前的乡镇改革没有解决根本性 问题，即减少农民负担，保持农村社会稳定，扶持乡镇经济发展等。很多县级政府开始把任 务下放到乡镇，乡镇人员不足，经费吃紧，根本上难以完成任务。农村治安问题严重，农民 负担有反弹迹象。因此乡镇改革亟待深入研究，探索出一条新路来。
二、设立乡镇政府的基本条件
设立乡镇的基本条件是什么？这个问题是乡镇改革面临的首要问题，也是解开缠绕乡镇改革 难以理清的关键。对于根本不具备设立条件的乡镇，无论怎样进行内部改革也难以解决其存 在的问题。
设立乡镇的条件会有许多，但最基本的只有几个：经济条件、文化背景以及政治军事考虑。
1、经济条件。由于目前乡镇是我国的一级政府，因而必须有足够的财政能力支持， 否则，政府无法运转。因此，一定规模的财政收入或上交税收是设立乡镇的最基本条件，不 可缺少。此前很多乡镇财政支付能力脆弱，甚至一千万元财政收入都没有，并且全部上解， 实际使用的就更少，怎能保证一级政府的正常运转和职能的顺利实施？
关于人口数量，不应是绝对的条件。首先人口数应包括辖区流动人口。一般来看，地区财税 能力较强，就足以说明经济发展的规模，也必然带动大量的就业人口。人口问题不是建镇的 主要问题。
2、文化背景。一个地方短期内虽然经济发展和财政支付能力不强，但是如果是大学 或古迹集中的地方，具有特定的文化特色，也有必要建立乡镇，长远来看是合理的。一方面 能起到保护和发展文化的目的，同时随着旅游业和教育文化产业的发展，经济也会得到较快 发展的。当然上级政府要加大支持力度，保证其运转的必要的经费。
3、政治军事需要。一些地方虽然不具备经济和文化条件，但它是少数民族聚居区、 宗教圣地或军事要塞等，根据政治军事需要有必要建立乡镇，加强区域内的管理与服务。由 于我国是个多民族的、幅员辽阔的国家，加之台湾问题以及周边边界问题还未完全解决，因 此这类乡镇还为数不少。这样的乡镇必然要求上级政府给予财力支持，以保证乡镇功能的正 常运转。
三、撤并乡镇的初步设想
根据以上条件，目前我国大部分乡镇不符合设立条件，难以承担一级政府职责，因此，撤并 乡镇是大势所趋。按照财力条件，有必要对我国东、中、西部地区乡镇进行分类撤并。
1、东部地区乡镇可以大部分保留，少部分撤并。从目前情况看，东部地区经济发展 基础好，潜力大，大部分可予以保留，只有少数乡镇需要调整。根据2000年县市乡机构改革 情况看，估计80%的乡镇应保留，20%的乡镇需要调整。对于这少部分的乡镇调整方式可以采 取改为派出机构的方式进行。
2、中西部地区乡镇大部分变为县政府的派出机构，只保留少数大的乡镇。中西部地 区大部分乡镇财力不足，难以为继，需要加快调整步伐。基本思路是撤销大部分的乡镇，保 留一小部分乡镇。估计中部地区要撤销70%、西部地区要撤销80%，只需保留县政府所在地以 及个别乡镇。保留的乡镇也要进行内部机构改革，撤销的乡镇可改为县级政府的派出机构， 才能适应新的发展形势的需要。
四、撤并后乡镇行政管理体制和机构改革要求
1、按成本最小化、效率最大化目标设立内设机构。这主要体现在管理的业务规模 上。对于业务量大又相对集中的乡镇应单独设立管理机构，比如乡镇企业比较发达，可单独 设立企业办公室；林业或渔业突出的则单独设立林业或渔业发展办公室。这是因规模的原因 而带来的成本降低。同时需要精简人员，简化管理环节，增强服务能力，不断提高管理效率 。对于没有“主业”的乡镇，经济发展又较突出的，可以综合设立管理机构，以便减少管理 环节，减少服务人员，降低管理成本，提高服务效率。
2、把乡镇政府建成社区服务性组织。乡镇政府要进行管理理念的调整，不能以“ 官本位”思想自居。要强化服务理念，以服务为中心，努力做好各项工作。要重新调整职能 定位，摆正工作重心。今后乡镇政府的职能应该是社会管理和综合服务，主要着力点是社会 治安和经济发展。一切工作要围绕这个工作中心进行。乡镇的社区服务性是乡镇发展的必然 要求，也是实现乡镇的自我管理和自我发展的长期目标。
3、大力发展民间组织，培育乡镇社会经济的自我管理机制。民间组织可以承担过 去乡镇政府大量职能，为乡镇转变职能，形成精简、高效基层组织提供了条件。民间组织的 建立有利于乡镇经济的发展，有利于乡镇社会的稳定和安全，是促进乡镇经济发展和维护社 会稳定的中坚力量。必须鼓励发展各类民间组织，让各类组织发挥调节社会、提供服务的作 用。建立社区居民安全的互助合作机制，鼓励组建农民保安力量，维护农村社会稳定。大力 发展果农、养鱼、奶业协会等民间行业协会组织，提高当地经济发展水平。
4、大力发展集贸镇，促进农村经济发展的良性运转。目前农村乡镇中有一小部分 集贸镇，不设政府机构，只设市场和相关服务设施，基本上处于市场化运营状态，辐射和拉 动作用明显，对周边区域经济发展作出了较大贡献。对这些集贸镇要重点扶持，鼓励发展。 工商管理在规范的前提下，给予更大的自主权。建设用地、税费征管、交通便利等方面要给 予更多支持，帮助集贸镇市场做大做强。
5、派出机构的设置与管理要坚持效率优先原则。大部分乡镇变为派出机构以后， 就成为县级政府的办事机构，只起到上传下达作用，不具备一级政府职能。这样必将大大降 低管理成本，大大提高管理效率。派出机构不设财政部门，其运转经费由县财政预算拨付， 其工作人员属于县委、县政府管理。重要的部门，如计划生育、公安、税务、工商由上级政 府部门派出。因此将是符合农村经济发展情况的合理安排。同时，对于规模不大的地区，可 以通过合并组建派出机构，可以进一步减少人员和管理机构，从而减少财政负担。
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